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Toute commune ou EPCI compétent en matière de cimetières, a l’obligation de disposer d’un cimetière, qu’il soit situé sur son territoire ou celui d’une autre commune.
C’est ce qui résulte de la lecture combinée des dispositions suivantes :
- article L.2223-1 : « Chaque commune ou chaque établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de cimetières dispose d'au moins un cimetière comprenant un terrain consacré à l'inhumation des morts (…) » ;
- article R.2213-31 : « Toute inhumation dans le cimetière d'une commune est autorisée par le maire de la commune du lieu d'inhumation. Cette autorisation peut être adressée par voie dématérialisée.
Tout cimetière affecté en totalité ou en partie à la desserte d'une commune est considéré comme y étant situé même s'il se trouve hors des limites territoriales de cette commune ».

Cette obligation emporte un certain nombre de conséquences pour la commune, en particulier s’agissant de la répartition de compétences entre ses organes exécutif (le maire) et délibérant (le conseil municipal).

Ainsi, si le maire joue un rôle essentiel tant au titre de ses pouvoirs de police générale et de police spéciale qu’en sa qualité d’officier d’état civil, celui du conseil municipal n’en demeure pas moins essentiel en termes de gestion.

1. Le rôle du maire
   1. Les pouvoirs de police du maire
   2. Les autres fonctions du maire en tant qu’officier d’état civil
2. Le rôle de gestion du conseil municipal
3. Pour aller plus loin …… Rôle des communes en matière d’information du public

Le rôle du maire

Les pouvoirs de police du maire

L’article L.2213-8 prévoit expressément que « le maire assure la police des funérailles et des cimetières ».
Sont soumis à ce pouvoir de police spéciale « le mode de transport des personnes décédées, le maintien de l'ordre et de la décence dans les cimetières, les inhumations et les exhumations, sans qu'il soit permis d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort » (article L.2213-9).

A cela s’ajoute les pouvoirs de police générale dont le maire est, en toutes hypothèses, investi et qui lui imposent « d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques » sur le territoire de sa commune, et en particulier dans le cimetière (article L.2212-2).

En vertu de ces dispositions, il appartient au maire non seulement de veiller à l’application des textes et règles qui régissent le cimetière, mais aussi de prendre toutes mesures qu’il juge opportunes pour y maintenir l’ordre, la sécurité, la tranquillité et la décence.

Pour ce faire, le maire peut édicter un règlement du cimetière (cf. question n° 10), imposer que les tombes soient entretenues, voire engager une procédure de mise en sécurité si un édifice ou un monument funéraire présente un risque pour la sécurité publique (cf. fiche technique n° 2).

Les pouvoirs dont dispose le maire trouvent également à s’appliquer dans des lieux de sépulture autres que le cimetière (article L.2213-10), y compris sur les propriétés privées lorsqu’elles reçoivent des inhumations (articles L.2223-9 et R.2213-32 : une telle inhumation doit être autorisée par le préfet, après avis d’un hydrogéologue agréé), mais également lorsque le cimetière est établi en dehors des limites territoriales de la commune propriétaire (et cela, malgré le principe selon lequel le maire n’a de pouvoirs de police que dans les limites de sa commune).

Le maire joue également un rôle dans le déroulement des opérations funéraires à proprement parler, en particulier celle de fermeture et de scellement du cercueil lorsqu'il y a crémation. Ces opérations doivent en effet, se dérouler sous sa responsabilité, en présence du garde champêtre ou d’un agent de police municipale délégué par le maire, dès lors que la commune ne dispose pas d’un régime de police d’Etat (article L.2213-14) (cf. question n° 4).

Il appartient également à l’exécutif local de délivrer des autorisations administratives post mortem. C’est notamment le cas pour la mise en bière et la fermeture du cercueil (article R.2213-17), le dépôt temporaire du corps (article R.2213-29), l’inhumation ou la crémation (articles R.2213-31 et R.2213-34), ou encore lorsqu’il s’agit de décider du sort des cendres issues de la crémation (article R.2213-39).

L’exercice de ce pouvoir connait toutefois des limites puisqu’il ne doit s’effectuer « sans qu'il soit permis d'établir des distinctions ou des prescriptions particulières à raison des croyances ou du culte du défunt ou des circonstances qui ont accompagné sa mort » (article L.2213-9) et qu’ « il ne peut être établi, même par voie d'arrêté, de prescriptions particulières applicables aux funérailles, selon qu'elles présentent un caractère civil ou religieux » (article L.2213-13).

Enfin, il semble utile de préciser que le maire doit bien veiller à exercer ses pouvoirs de police. En effet, en cas de carence, sa responsabilité, mais aussi celle de la commune, pourrait être engagée (CE, 19 octobre 1966, commune de Clermont (Oise), n° 63268 : responsabilité de la commune en cas de ruine d’un monument funéraire imputable, non pas à la vétusté de ce monument, mais à un défaut de surveillance du service du cimetière).

Les autres fonctions du maire en tant qu’officier d’état civil

Conformément aux articles 81 et 82 du code civil, le maire de la commune où le décès a eu lieu doit, à partir des renseignements énoncés dans le procès-verbal de l’officier de police, dresser un acte de décès. 

Le rôle de gestion du conseil municipal

Si le rôle du maire est prépondérant en matière funéraire, le conseil municipal est également amené à intervenir dans la gestion du cimetière et des sépultures.
D’abord, la décision de créer ou déplacer un cimetière, ainsi que celle de créer un site cinéraire, est prise par le conseil municipal (cf. questions n^os 6 et 19).

La jurisprudence a par ailleurs reconnu que le conseil municipal « qui est compétent pour délibérer sur les affaires de la commune est notamment compétent pour délibérer sur celles concernant le découpage du cimetière municipal en terrain général et en terrains réservés à des concessions » (CAA, 22 avril 2023, n° 99NC01599).
De plus, au titre de l’article R.2223-9, « le conseil municipal peut décider l'affectation de tout ou partie d'un cimetière au dépôt ou à l’inhumation des urnes et à la dispersion des cendres des corps ayant fait l'objet d'une crémation » (cf. question n° 19).

En outre, l’organe délibérant de la collectivité a également compétence pour instituer ou supprimer les concessions, en fixer la durée et les tarifs (cf. question n° 12).

Enfin, pour l’organisation du service extérieur des pompes funèbres, qui est une mission de service public, le conseil municipal peut arrêter un règlement municipal des pompes funèbres, dans le respect des règles édictées au niveau national. Ce règlement municipal va alors s’appliquer aux régies et aux entreprises ou associations habilitées (article L.2223-21).
Pour rappel, cette mission de service public peut être assurée directement par la commune (en régie) ou dans le cadre d’une délégation de service public, ou par toute autre entreprise ou association bénéficiaire de l'habilitation. Elle comprend une série d’opérations dont le transport des corps avant et après mise en bière, mais aussi les prestations nécessaires aux obsèques, exhumations, inhumations et crémations.

Il est par ailleurs consulté pour la détermination du montant unitaire des vacations funéraires effectuées lors des opérations de surveillance des opérations funéraires (cf. question n° 5).

Pour finir, il convient d’ajouter que le conseil municipal était également compétent pour voter les tarifs des taxes funéraires (taxes pour les convois, les inhumations et les crémations), mais celles-ci ont été supprimées par la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021 (l’article 121 de cette loi a, en effet, abrogé l’article L.2223-22 qui prévoyait que « les convois, les inhumations et les crémations peuvent donner lieu à la perception de taxes dont les tarifs sont votés par le conseil municipal. Dans ces tarifs, aucune surtaxe ne peut être exigée pour les présentations et stations dans un lieu de culte »).
Interrogée sur ce point, la doctrine ministérielle est venue apporter des précisions concernant l’incidence d’une telle suppression sur les autres « taxes » qui ont pu être instaurées par les communes (RM à QE n° 23722 du 8 juillet 2021, JO Sénat du 2 septembre 2021).
La suppression des taxes funéraires « suscite des interrogations quant à son champ d'application dans la mesure où de nombreuses collectivités avaient fait le choix d'instituer des dispositifs connexes pour les opérations réalisées au sein du cimetière également désignés comme des « taxes ». Bien que bâties sur le même modèle que les taxes de l'article L.2223-22 du code général des collectivités territoriales pour leur adoption (délibération du conseil municipal) et leur perception (acquittement par les familles, éventuellement par l'intermédiaire d'un opérateur funéraire), ces dispositifs ne constituent pas des taxes au sens fiscal du terme car dépourvues de base légale, la création de taxes et impositions relevant du domaine exclusif de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958. Ces dispositifs constituent des redevances qui ne peuvent être instituées qu'en contrepartie soit d'un service rendu, soit de l'occupation du domaine public. De ce fait :
▪ la "taxe de superposition des corps" n'entre pas dans le champ de la suppression. Aussi appelée "taxe de seconde et ultérieures inhumations" elle est perçue par les communes à l'occasion des inhumations qui ont lieu à la demande des familles des défunts dans une même concession funéraire, à partir de la seconde inhumation et ce quelle que soit la durée de la concession. Il s'agit en réalité d'une redevance facultative perçue au titre de l'occupation du domaine public. Aussi, ce dispositif n'est pas concerné par la suppression des taxes auparavant visées à l'article L.2223-22 du CGCT et peut être maintenue sous le terme plus approprié de redevance.

▪ De même, la "taxe de réduction et réunion de corps" est perçue par les communes à l'occasion de l'ouverture des cercueils et de la réunion des restes mortels exhumés dans un même cercueil ou boîte à ossements, permettant ainsi de libérer une ou plusieurs cases de caveau dans le but de procéder à des inhumations supplémentaires. Là encore, sous le terme approprié de redevance liée au tarif de la concession, et non de taxe, ce dispositif n'est pas concerné par la suppression portée par la loi de finances pour 2021 et peut être maintenu par les communes.

▪ En revanche, la "taxe d'ouverture de caveau" dérivée de la taxe d'inhumation est supprimée depuis le 1^er janvier 2021, à l'exception des cas où le terme "taxe d'ouverture de caveau" correspondrait en réalité à l'acquittement par la famille du défunt du paiement d'une prestation du service extérieur des pompes funèbres réalisée par la régie municipale en qualité d'opérateur funéraire. Dans ce cas, les recettes continuent d'être perçues en tant que redevance pour service rendu et les recettes transcrites au budget annexe de la commune.

▪ Enfin, la circulaire datant du 12 décembre 1997 précisait que les opérations pouvant être taxées sur le fondement de la taxe d'inhumation de l'article L.2223-22 du code général des collectivités territoriales "comprennent (…) éventuellement la dispersion des cendres dans le jardin du souvenir". De ce fait, la "taxe de dispersion des cendres", adossée à la taxe d'inhumation est bien concernée par la suppression des taxes funéraires introduite en loi de finances pour 2021 ».

Pour aller plus loin …… Rôle des communes en matière d’information du public

Les communes doivent en vertu de l’article R.2223-31 « (…) afficher à la vue du public, dans le service d'état civil de la mairie et des mairies annexes ainsi que dans le local de conservation du ou des cimetières communaux, la liste des régies, entreprises, associations et de leurs établissements habilités à fournir les prestations du service extérieur des pompes funèbres ».
Cette liste est établie par le préfet et mise à jour chaque année.
Elle doit être communiquée par les services municipaux à toute personne sur simple demande ».

En outre, les communes de plus de 5 000 habitants sont tenues de publier sur leur site les devis des opérateurs funéraires (article L.2223-21-1).

Rappelons que les régies, entreprises, associations habilitées à réaliser des opérations funéraires doivent établir des devis conformes aux modèles fixés par arrêté, afin notamment de faciliter, pour les familles confrontées à un deuil, le choix de leurs opérateurs funéraires et la comparaison des tarifs pratiqués.
Ces opérateurs doivent déposer ces devis, actualisés tous les trois ans, dans chaque département où ils ont leur siège social ou un établissement secondaire, auprès des communes où ceux-ci sont situés, ainsi qu'auprès de celles de plus de 5 000 habitants.
Ils peuvent également déposer ces devis auprès de toute autre commune.
Ces devis sont publiés sur le site internet des communes de plus de 5 000 habitants. Dans les autres communes, ils peuvent être consultés selon des modalités définies, dans chaque commune, par le maire.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.