Comment créer, agrandir ou déplacer un cimetière ?
Ce sont les dispositions de l’article L.2223-1 qui fixent les conditions dans lesquelles un cimetière peut être créé, agrandi ou transféré en un autre lieu.
Le CGCT contient également des dispositions quant au choix du terrain.
Le choix du terrain
Les terrains destinés à accueillir l’assise du cimetière pourront être librement choisis par le conseil municipal, sous réserve toutefois de respecter les règles posées par le document d’urbanisme applicable sur le territoire de la commune.
En outre, ils devront répondre aux exigences posées par le CGCT. En particulier :
▪ « Les terrains consacrés à l’inhumation des morts doivent être cinq fois plus étendus que l’espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé de défunts qui peuvent y être enterrés chaque année » (article L.2223-2).
▪ « Les terrains les plus élevés et exposés au nord sont choisis de préférence. Ceux-ci doivent être choisis sur la base d'un rapport établi par l'hydrogéologue. Ce rapport se prononce sur le risque que le niveau des plus hautes eaux de la nappe libre superficielle puisse se situer à moins d'un mètre du fond des sépultures.
Ils sont entourés d'une clôture ayant au moins 1,50 mètre de haut.
Cette clôture peut être faite de grillage métallique soutenu, de 3 mètres en 3 mètres, par des poteaux en fonte ou en ciment armé ; dans ce cas, elle est renforcée par un écran d'arbustes épineux ou à feuilles persistantes.
Des plantations sont faites en prenant les précautions convenables pour ne pas gêner la circulation de l'air » (article R.2223-2).
Au vu de ce qui précède :
▪ Un hydrogéologue doit être consulté afin de s’assurer que le terrain que la commune envisage d’acquérir, convient pour accueillir le nouveau cimetière ou l’extension de celui existant.
▪ Une évaluation de la superficie doit être réalisée.
Si l’on s’en tient au CGCT, il suffit, pour cela, de multiplier la superficie moyenne d’une sépulture par le chiffre prévisionnel des décès durant 5 années et d'y ajouter les accès, circulations, ossuaires et autres lieux communs.
Néanmoins, en réalité, la doctrine estime qu’un tel mode de calcul, autrefois recommandé, n’est plus guère utilisé aujourd’hui pour plusieurs raisons :
- tout d’abord, le délai de renouvellement des tombes d’une durée de 5 ans, appelé « délai de rotation », peut ne pas correspondre parfaitement à la durée de décomposition des corps dans un endroit déterminé, cette durée pouvant varier en fonction de la nature et de l’humidité du sol ;
- ensuite, dans la plupart des communes, les conseils municipaux autorisent le maire à délivrer des concessions, c’est-à-dire des emplacements destinés à servir de sépultures soit à perpétuité, soit pour une durée déterminée, mais quoi qu’il en soit supérieure à 5 ans, de telle sorte qu’une grande partie de l’étendue du cimetière échappe à la rotation quinquennale ;
- enfin, l’inhumation n’est aujourd’hui plus le seul mode de sépulture des défunts et les personnes se tournent de plus en plus vers la crémation.
C’est pourquoi l’on considère que la superficie du cimetière ne peut être évaluée que de manière très approximative.
Le Guide de la législation funéraire (Edition Litec) propose une méthode d’évaluation différente, en distinguant terrain commun et concession. Ainsi :
- l’étendue du terrain commun du cimetière peut être obtenue en multipliant le nombre annuel prévisionnel de décès survenus dans la commune au cours des dernières années et la durée de rotation proposée par le géologue en raison de la nature du sol, le résultat obtenu devant être réduit d'un pourcentage correspondant à l'évaluation du nombre de crémations ;
- il convient également d'ajouter l'espace nécessaire pour l'aménagement d'un site cinéraire si la commune envisage d’en créer un (lorsque la commune compte moins de 2 000 habitants (article L.2223-1), elle n’a pas l’obligation de créer un site cinéraire ; néanmoins, rien ne s’oppose à ce qu’elle en aménage un) ;
- quant à la partie à réserver aux concessions, elle ne peut être déterminée qu’en tenant compte du nombre de concessions délivrées aux familles au cours des années précédentes, et de la tendance plus ou moins forte des familles à demander des sépultures de cette nature.
La procédure à mettre en œuvre pour créer, agrandir ou déplacer un cimetière
Dispositions communes
Communes rurales
Dans ces communes, la décision de créer, agrandir ou transférer un cimetière est libre et nécessite une simple délibération du conseil municipal.
Communes urbaines
Dans les communes urbaines et à l'intérieur des périmètres d'agglomération, la création, l'agrandissement et la translation d'un cimetière à moins de 35 mètres des habitations sont autorisés par arrêté du préfet.
Selon l’article R.2223-1, « ont le caractère de communes urbaines (…) les communes dont la population compte plus de 2 000 habitants et celles qui appartiennent, en totalité ou en partie, à une agglomération de plus de 2 000 habitants ».
L’arrêté du préfet est pris après enquête publique réalisée conformément aux dispositions du code de l’environnement (articles L.123-1 et suivants, et R.123-1 et suivants) et avis de la commission départementale compétente en matière d’environnement, de risques sanitaires et technologiques (CODERST).
Au vu de ce qui précède, dans les communes urbaines, la décision de créer, agrandir ou transférer un cimetière est libre et relève de la compétence du conseil municipal, lorsque le terrain destiné à accueillir l’assiette du cimetière est situé :
- à l'extérieur du périmètre de l'agglomération ;
- à l'intérieur du périmètre d'agglomération, mais à plus de 35 mètres des habitations.
En revanche, le régime d'autorisation préfectorale est nécessaire en cas de création, agrandissement ou translation de cimetière situé à la fois (les conditions posées par l'article L.2223-1 sont cumulatives) :
- à l'intérieur du périmètre d'agglomération ;
- à moins de 35 mètres des habitations (cette distance de 35 mètres est calculée par rapport à l'habitation la plus proche du cimetière, l'habitation se définissant comme « tout bâtiment dans lequel se rencontre le fait de la présence habituelle, quoique non permanente, de l’homme » (Cass. Crim., 10 juillet 1863).
Dans ce cas, la procédure à mettre en œuvre est la suivante ;
- délibération du conseil municipal décidant l'agrandissement du cimetière (acte transmis au Préfet) ;
- enquête publique (cf. fiche technique n° 1) ;
- avis de la CODERST ;
- arrêté du préfet (à noter que le silence gardé pendant plus de six mois vaut décision de rejet – article R.2223-1 du CGCT).
Dispositions particulières en cas de translation du cimetière
La translation d'un cimetière entraîne la fermeture d’un ancien cimetière et la création concomitante d’un autre (cf. dispositions communes).
Ensuite, le CGCT distingue trois « phases » :
▪ Article L.2223-6 : « En cas de translation de cimetières, les cimetières existants sont fermés dès que les nouveaux emplacements sont disposés à recevoir les inhumations. Ils restent dans l'état où ils se trouvent, sans que l'on en puisse faire usage pendant cinq ans.
Toutefois, les inhumations peuvent continuer à être faites dans les caveaux de famille édifiés dans les cimetières désaffectés, à concurrence du nombre de places disponibles au moment de la fermeture de ces cimetières, à condition que ceux-ci satisfassent aux prescriptions légales d'hygiène et de salubrité et que l'affectation du sol à un autre usage ne soit pas reconnue d'utilité publique ».
Ainsi, la première période court à compter de la fermeture du cimetière, qui ne peut intervenir que lorsque de nouveaux emplacements sont disponibles en nombre suffisant dans un autre cimetière (nouveau ou existant).
A compter de cette date, aucune inhumation ne peut, en principe, avoir lieu dans le cimetière fermé.
Toutefois, les inhumations peuvent continuer à être faites dans les caveaux de famille édifiés dans les cimetières désaffectés, à concurrence du nombre de places disponibles au moment de la fermeture de ces cimetières, à condition que ceux-ci satisfassent aux prescriptions légales d'hygiène et de salubrité et que l'affectation du sol à un autre usage ne soit pas reconnue d'utilité publique.
Le cimetière fermé doit donc rester en l’état pendant ces 5 premières années, ce qui signifie que la commune ne peut pas procéder d’office à des transferts de restes mortels.
En revanche, les familles peuvent demander l’exhumation de leurs défunts afin qu’ils soient réinhumés dans le « nouveau » cimetière.
Il convient de signaler qu’« en cas de translation d’un cimetière, les concessionnaires sont en droit d’obtenir, dans le nouveau cimetière, un emplacement égal en superficie au terrain qui leur avait été concédé.
Conformément au 14° de l’article L.2321-2, les restes qui y avaient été inhumés sont transportés aux frais de la commune » (article R.2223-10).
▪ Article L.2223-7 : « Passé le délai de cinq ans, les cimetières désaffectés peuvent être affermés par les communes auxquelles ils appartiennent, mais à condition qu'ils ne soient qu'ensemencés ou plantés, sans qu'il puisse être fait aucune fouille ou fondation pour des constructions de bâtiment jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné ».
La deuxième période court à compter de l’expiration de ce délai de 5 ans.
La commune peut alors, si elle le souhaite, procéder d’office aux exhumations et transferts de restes mortels, récupérer les terrains concédés et retirer les monuments funéraires qui n’auraient pas été repris par leurs « propriétaires ».
Elle peut, en outre, « affermer » le terrain (le louer) à un tiers, ou s’en réserver l’usage, à condition toutefois qu'il ne soit qu'ensemencé ou planté, c’est-à-dire transformé en jardin ou champ, sans qu'il puisse être fait aucune fouille, ni fondation pour des constructions de bâtiments jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné.
▪ Article L.2223-8 : « Les cimetières ne peuvent être aliénés qu'après dix années à compter de la dernière inhumation ».
Enfin, la dernière période court, non pas à compter de la fermeture du cimetière, mais à compter de la dernière inhumation.
Dix ans après celle-ci, la commune peut, si elle le souhaite, vendre le terrain du cimetière, après l’avoir déclassé du domaine public, et donc totalement désaffecté de ses restes mortels.
La procédure à mettre en œuvre en vue de la réalisation des travaux
La réalisation des travaux en vue de l’agrandissement du cimetière ou de la création d’un nouveau, est soumise aux règles de la commande publique et nécessite l’établissement d’un programme.
La commune peut passer un marché pour trouver un prestataire qui l’assistera dans la définition de ses besoins et dans la détermination des coûts, et cela, conformément aux règles posées par le code de la commande publique.
Le cas échéant, le maire peut se rapprocher de ses homologues de communes voisines, afin qu’ils lui fassent un retour sur leurs propres expériences en la matière. Cela permettrait de définir le programme et de placer la commune directement dans la phase de choix d’un maître d’œuvre.
A ce titre, l’organisation d’un concours ne sera très probablement pas nécessaire, y compris si le montant estimé des honoraires de maîtrise d’œuvre excède le seuil des procédures formalisées, dans la mesure où la mission confiée au maître d’œuvre devrait consister en une mission pour la réhabilitation, ou la construction d’un ouvrage d’infrastructure (article R.2172-2 alinéa 2 (3°) du code de la commande publique).
Pour aller plus loin ……
Le service ingénierie et expérimentations des territoires de HGI/ATD, peut accompagner les communes dans la recherche de financements mobilisables pour l’acquisition du terrain destiné à accueillir l’emprise de l’extension du cimetière (ou celle du nouveau), et la réalisation des travaux.
En outre, l’appui des services du CAUE peut être sollicité.
Ces derniers ont d’ailleurs réalisé un guide à destination des collectivités (« Il y a du (re)nouveau au cimetière ! », février 2024).
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
