Un état au service d’une société de confiance (Loi n° 2018-727 du 10 août 2018)

Article

Cette loi, dont le but premier était d’instaurer le principe d’un droit à l’erreur, porte une série de dispositions s’inscrivant dans une démarche de transformation de l’action publique.

Elle s’articule autour de trois titres, eux-mêmes déclinés en chapitres, qui donnent le ton des buts poursuivis par la loi : confiance et simplification, comme en témoignent les intitulés choisis :

Titre 1^er – Une relation de confiance : vers une administration de conseil et de service

Chapitre I^er : Une administration qui accompagne

Chapitre II : Une administration qui s’engage

Chapitre III : Une administration qui dialogue

Titre II – Vers une action publique modernisée, simple et efficace

Chapitre I^er : Une administration engagée dans la dématérialisation

Chapitre II : Une administration moins complexe

Chapitre III : Des règles plus simples pour le public

Titre III – Un dispositif d’évaluation renouvelé

Pour des raisons de lisibilité, nous avons fait le choix de commenter les dispositions de la loi susceptibles d’intéresser les collectivités territoriales, en les regroupant par thématiques.

Stratégie nationale d’orientation de l’action publique (article 1^er)

La loi approuve « la stratégie nationale d’orientation de l’action publique » qui lui est annexée.

Cette stratégie « énonce les orientations et les objectifs de l'action publique vers une société de confiance, d'ici à 2022 ». Ces orientations et objectifs sont exprimés sous forme d’une charte énonçant des principes répartis en deux titres (qui servent d’ailleurs de plan à cette loi du 10 août 2018) :

I – Vers une administration de conseil et de service

II – Vers une action publique modernisée, simplifiée, décentralisée et plus efficace.

Démarches administratives et relations public/administrations

Droit à l’erreur

L’article 2 de la loi consacre, au sein du code des relations entre le public et l’administration (CRPA), le principe du droit à l’erreur.

Il permet ainsi à une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation, de ne pas être sanctionnée par l’administration si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué.

Ce droit à l’erreur ne s’applique pas en cas de mauvaise foi ou de fraude de l’administré.

Il est également exclu dans le cas de certaines sanctions administratives, notamment en matière de sécurité ou d’environnement, de mise en œuvre du droit de l'Union européenne ou encore d'engagements contractuels.

Les articles 5 et 6 à 19 sont des traductions de ce droit à l’erreur, appliquées en matière fiscales, douanières ou encore en droit du travail, et permettent ainsi de limiter les cas de majorations financières pour l’administré qui se trompe pour la première fois (cf. par exemple l’article 5 qui prévoit de réduire de moitié l’intérêt de retard en cas de dépôt spontané par le contribuable d’une déclaration rectificative).

Droit à se faire contrôler

Ce même article 2 institue, pour toute personne, le droit de demander à faire l’objet d’un contrôle applicable à sa situation, sur des points précisément énoncés dans la demande, et, corrélativement, de la faculté d’en opposer les conclusions expresses à l’administration dont elles émanent.

L'administration procède à ce contrôle dans un délai raisonnable, sauf en cas de mauvaise foi du demandeur, de demande abusive ou lorsque la demande a manifestement pour effet de compromettre le bon fonctionnement du service ou de mettre l'administration dans l'impossibilité matérielle de mener à bien son programme de contrôle.

Conséquence de l’absence d’une pièce non essentielle lors d’un dépôt d’une demande d’attribution de droits auprès de l’administration

L’article 4 empêche la suspension de l'instruction d'un dossier de demande d'attribution d'un droit lorsqu'il manque une pièce non essentielle au dossier (ce qui conduira à devoir s’assurer de la complétude des dossiers au plus tard avant la prise de décision).

Un nouvel article L.114-5-1 inséré dans le CRPA prévoit en effet que « l’absence d’une pièce au sein d’un dossier déposé par un usager en vue de l’attribution d’un droit ne peut conduire l’administration à suspendre l’instruction de ce dossier dans l’attente de la transmission de la pièce manquante.

Si la pièce fait toujours défaut au moment de la décision d’attribution du droit concerné, cette attribution n’est effective qu’après la réception par l’administration de cette pièce ».

Cet article ne s’appliquera toutefois pas « dans les cas où la pièce manquante est indispensable à l’administration pour instruire valablement le dossier ».

Télédéclarations et zones blanches

L’article 6 dispense les contribuables personnes physiques qui résident dans les zones blanches, de l’obligation de télédéclaration de leurs revenus et de télépaiement de leurs impôts jusqu’au 31 décembre 2024 (rappelons que la résorption des zones blanches est une des priorités du quinquennat).

Ouverture des données relatives aux valeurs foncières

L’article 13 rend librement accessible au public, sous forme électronique, les éléments d’informations que l’administration fiscale détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l’occasion des mutations intervenues au cours des cinq dernières années.

Un décret doit venir préciser les modalités d’application de cette disposition.

Opposabilité des instructions et circulaires – Interprétation étatique

L’article 20 complète le CRPA afin de modifier les règles de publication et les effets juridiques des instructions et circulaires.

Il est ainsi désormais prévu que les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n’ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret.

De plus, ce même article introduit un nouveau régime permettant aux usagers de se prévaloir de l’interprétation d’une règle à condition toutefois :

- que ladite règle ait été interprétée par l'Etat et publiée « sur des sites internet désignés par décret » ;

- et que cette interprétation « même erronée, [soit] opérée par ces documents pour son application à une situation qui n’affecte pas des tiers », et qu’elle n’ait pas été modifiée ;

- qu'il ne s'agisse pas de faire obstacle à « l’application des dispositions législatives ou réglementaires préservant directement la santé publique, la sécurité des personnes et des biens ou l’environnement ».

Généralisation de la procédure de rescrit

La procédure de rescrit permet à tout contribuable de demander à l’administration fiscale de prendre position sur une disposition précise. Dans ce cas, la réponse de l’administration et l’interprétation de la règle fiscale qu’elle donne, pourront lui être opposée par la suite.

L’article 21 de la loi du 10 août 2018 introduit cette procédure dans un certain nombre des codes comme celui de l’urbanisme (pour ce qui concerne la taxe d’aménagement et le versement pour sous-densité) ou celui du patrimoine (pour ce qui concerne la redevance d’archéologie préventive).

A titre expérimental, pour certaines procédures de rescrit, le demandeur peut joindre à sa demande un projet de prise de position. Celui-ci est réputé approuvé en l'absence de réponse de l'administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande

Cette expérimentation sera mise en œuvre pour une durée de trois ans à compter de la publication du décret d’application de ce dispositif (article 22).

Certificat d’information préalable à l’exercice de certaines activités

L’article 23 instaure un nouveau dispositif dénommé « certificat d’information ».

Aux termes du nouvel article L.114-11 du CRPA, « tout usager peut obtenir, préalablement à l'exercice de certaines activités, une information sur l'existence et le contenu des règles régissant cette activité ».

Le décret n° 2018-729 du 21 août 2018 dresse la liste des activités concernées. Sont notamment visées :

- l’enseignement de la conduite à titre onéreux et la sensibilisation à la sécurité routière ;

- la dispense de la formation portant sur l'éducation et le comportement canins, ainsi que sur la prévention des accidents et permettant la délivrance de l'attestation d’aptitude ;

- l’exercice de l'activité de laboratoires agréés pour les prélèvements et analyses du contrôle sanitaire des eaux.

Ce décret détaille également les conditions et modalités de délivrance de ces certificats.

Transaction engageant l’Etat

L’article 24 prévoit un nouveau dispositif en matière de transaction engageant l’Etat :« lorsqu’une administration de l'Etat souhaite transiger, le principe du recours à la transaction et le montant de celle-ci peuvent être préalablement soumis à l'avis d'un comité dont la composition est précisée par décret en Conseil d'Etat. L'avis du comité est obligatoire lorsque le montant en cause dépasse un seuil précisé par le même décret.

A l'exception de sa responsabilité pénale, la responsabilité personnelle du signataire de la transaction ne peut être mise en cause à raison du principe du recours à la transaction et de ses montants, lorsque celle-ci a suivi l'avis du comité ».

Interdiction de recourir à un numéro surtaxé

A compter du 1^er janvier 2021, les administrations de l’Etat ne pourront plus recourir à un numéro surtaxé dans leurs relations avec le public.

Les collectivités territoriales et leurs établissements ne sont, pour l’heure, pas concernés par cette mesure (article 28).

Référent unique

L’article 29 prévoit qu’à titre expérimental, les collectivités territoriales, leurs groupements et les établissements publics locaux qui en font la demande (tout comme notamment les administrations et des établissements publics de l'Etat) peuvent instituer, pour des procédures et des dispositifs déterminés, un référent unique à même de faire traiter des demandes qui lui sont adressées pour l'ensemble des services concernés. Ce référent unique est joignable par tout moyen par les administrés au sein de l'agence ou de l'antenne dont ils dépendent.

Cette expérimentation sera menée pour une durée de quatre ans à compter de la publication d’un décret d’application. Elle devra faire l’objet d'une évaluation, notamment de son impact sur les délais de traitement des demandes, dont les résultats sont transmis au Parlement.

D’autres référents uniques, au titre d’une expérimentation de trois ans, sont prévus pour certaines procédures, dans le cadre des maisons de services au public, ou dans celui des contrats de ville (articles 30 à 33).

Médiation

L’article 36 crée, à titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter de la publication d’un décret d’application, un dispositif de médiation visant à résoudre les différends entre les entreprises et l’administration, et en particulier les collectivités territoriales.

Un décret fixera les modalités de cette expérimentation, en particulier les régions où elle est mise en œuvre et les secteurs économiques qu’elle concerne.

Etat civil

A titre expérimental, le demandeur d’une carte nationale d’identité (CNI), d’un passeport, d’un permis de conduire ou d’un certificat d’immatriculation est, à sa demande et lorsqu’il utilise un téléservice, dispensé de produire un justificatif de domicile.

Pour bénéficier de cette dispense, le demandeur déclare son domicile et produit à l'administration en charge de l'instruction de sa demande une information permettant son identification auprès d'un fournisseur d'un bien ou d'un service attaché à son domicile.

Un arrêté doit fixer la liste de ces fournisseurs selon le titre demandé (CNI, passeport, …).

Cette expérimentation sera menée dans quatre départements (Aube, Nord, Yvelines et Val-d'Oise) et pour une durée de dix-huit mois à compter de la promulgation de cette loi (article 44).

Application de la jurisprudence Danthony

L’article 51 tire les conséquences de la jurisprudence Danthony qui a posé le principe selon lequel « un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que si cette irrégularité a exercé une influence sur le sens de la décision ou a privé les intéressés d’une garantie » (CE, 23 décembre 2011, n° 335033).

Il abroge en conséquence l’article 70 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit qui limite ce principe juridique aux seules irrégularités commises lors de la consultation d’un organisme, et n’est en pratique, pas appliqué.

Contentieux administratif

L’article 54 prévoit, à titre expérimental, un nouveau type de saisine du juge administratif.

Il permet ainsi au bénéficiaire ou à l’auteur d’une décision administrative non réglementaire entrant dans l’une des catégories définies par décret de saisir le tribunal administratif d’une demande tendant à apprécier la légalité externe d’une décision.

Les domaines concernés seront précisés par décret en Conseil d’Etat et devraient être ceux :

- de l’expropriation pour cause d’utilité publique, de l’urbanisme et des articles L.1331-25 à L.1331-29 du code de la santé publique ;

- et dont l’éventuelle illégalité pourrait être invoquée, alors même que ces décisions seraient devenues définitives, à l'appui de conclusions dirigées contre un acte ultérieur.

La demande en appréciation de régularité doit être formée dans un délai de trois mois à compter de la notification ou de la publication de la décision en cause. Elle est rendue publique dans des conditions permettant à toute personne ayant intérêt à agir contre cette décision d'intervenir à la procédure.

Elle doit être présentée, instruite et jugée dans les formes prévues par le code de justice administrative, sous réserve des adaptations réglementaires nécessaires. Elle suspend l'examen des recours dirigés contre la décision en cause et dans lesquels sont soulevés des moyens de légalité externe, à l'exclusion des référés.

Le tribunal statue dans un délai fixé par voie réglementaire. Il se prononce sur tous les moyens de légalité externe qui lui sont soumis ainsi que sur tout motif d'illégalité externe qu'il estime devoir relever d'office, y compris s'il n'est pas d'ordre public.

Si le tribunal constate la légalité externe de la décision en cause, aucun moyen tiré de cette cause juridique ne peut plus être invoqué par voie d'action ou par voie d'exception à l'encontre de cette décision.

Par dérogation à l'article L.242-1 du CRPA, l'autorité administrative peut retirer ou abroger la décision en cause, si elle estime qu'elle est illégale, à tout moment de la procédure et jusqu'à l'expiration d'un délai de deux mois après que la décision du juge lui a été notifiée.

Dématérialisation

L’article L.113-12 du CRPA pose le principe « dites-le-nous une fois » dont l’objectif est de dispenser les usagers de produire des informations que l’administration détient déjà ou qui peuvent être obtenues auprès d’une autre administration participant au même système d’échanges de données.

L’article 40 est une application de ce principe. Il concerne l’expérimentation d’échanges d’informations entre les administrations via un traitement automatisé.

Cette expérimentation est prévue pour une durée de trois ans à compter de la publication d’un décret d’application, et concernera les personnes inscrites au répertoire SIRENE.

L’article L.113-12 susvisé prévoyait que l’usager qui se prévalait du principe « dites-le-nous une fois » devait néanmoins informer l'administration du lieu et de la période de première production du document en question, et l'administration retrouver ensuite ledit document.

Cette obligation est désormais supprimée par l’article 41 de la loi.

Ce même article limite également les cas dans lesquels l’administration peut redemander une information à l’usager. Ceux-ci sont ainsi réduits aux situations où la nature elle-même des données ou informations empêche leur transmission entre administrations, ou en cas d’impossibilité technique.

La loi prévoit, pour les trois versants de la fonction publique, un nouveau cas de dispense de signature de l’employeur pour les décisions relatives à la gestion des agents produites entièrement par voie dématérialisée (article 42).

De plus, elle reporte à une date fixée par décret, avec une date butoir prévue au plus tard le 1^er janvier 2022 pour les communes et les établissements publics communaux n’ayant pas le caractère industriel ou commercial, l’entrée en vigueur de la déclaration sociale nominative (DSN) pour les employeurs publics (article 43).

Associations cultuelles

L’article 47 de la loi autorise les associations cultuelles à collecter des dons pas SMS, à charge d’en faire la déclaration préalable au préfet.

En outre, il impose à ces mêmes associations d’établir des comptes annuels.

Le Gouvernement devra remettre au Parlement avant le 10 février 2019, un rapport dressant un bilan des obligations comptables des associations cultuelles (article 48).

Vague d’ordonnances pour simplifier et réformer

Urbanisme

L’article 49 prévoit une nouvelle vague d’ordonnances pour « faciliter la réalisation de projets de construction et favoriser l’innovation » :

- la première ordonnance sera prise dans un délai de trois mois, pour permettre à un maître d’ouvrage de déroger temporairement « à certaines règles de construction sous réserve qu'il apporte la preuve qu'il parvient, par les moyens qu'il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l'application des règles auxquelles il est dérogé et que ces moyens présentent un caractère innovant » ;

- la seconde, qui doit intervenir d’ici le 10 février 2020, doit notamment prévoit la « possibilité de plein droit pour le maître d'ouvrage de bâtiments de satisfaire à ses obligations en matière de construction s'il fait application de normes de référence ou s'il apporte la preuve qu'il parvient, par les moyens qu'il entend mettre en œuvre, à des résultats équivalents à ceux découlant de l'application des normes de référence et en fixant les modalités selon lesquelles cette preuve est apportée avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme et celles selon lesquelles les résultats atteints sont contrôlés après l'achèvement du bâtiment ».

Petite enfance

L’article 50 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour modifier les règles encadrant la création et le fonctionnement des modes d'accueil de la petite enfance.

Ces ordonnances devront intervenir dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de cette loi « afin de faciliter l'implantation, le développement et le maintien de modes d'accueil de la petite enfance :

1° En simplifiant et en assurant une meilleure cohérence des législations applicables aux modes d'accueil de la petite enfance, au regard de leurs spécificités respectives ;

2° En prévoyant les conditions dans lesquelles ces législations peuvent donner lieu à des dérogations, justifiées par la spécificité des situations et des enjeux locaux, dès lors que des garanties équivalentes sont apportées en termes de qualité d'accueil, s'agissant notamment du nombre et de la qualification des adultes encadrant les enfants, et de respect de l'intérêt de l’enfant ;

3° En permettant à l'une des autorités compétentes en la matière, dont les organismes débiteurs des prestations familiales, de prendre, au nom de chacune ou de certaines d'entre elles et après leur accord, tout ou partie des actes nécessaires à l'implantation, au développement et au maintien de modes d'accueil de la petite enfance ainsi qu'à leur financement, en vue notamment de :

a) Proposer un guichet administratif unique facilitant les démarches des porteurs de projets de modes d'accueil de la petite enfance à chaque étape de leur activité ;

b) Favoriser la cohérence des actes pris par les autorités compétentes en la matière, au regard notamment des diagnostics, des schémas, des plans d'action et plus généralement de toutes démarches locales de coordination dans le champ des modes d'accueil de la petite enfance ».

Spectacles vivants

L’article 63 prévoit de réformer, par ordonnances qui devront intervenir dans un délai de douze mois, le régime de l’activité d’entrepreneur de spectacle vivant afin de :

- simplifier et moderniser le régime juridique de l'exercice de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants ;

- mettre en place un régime de sanctions administratives se substituant au régime de sanctions pénales prévu aux fins de réprimer l'exercice illégal de l'activité d'entrepreneur de spectacles vivants ;

- abroger ou modifier les dispositions devenues inadaptées ou obsolètes ;

- garantir le respect des règles relatives à la sécurité des lieux de spectacle et des dispositions relatives au droit du travail, au droit de la protection sociale et au droit de la propriété littéraire et artistique.

Environnement

L’article 39 impose la transmission systématique, sauf instruction contraire du procureur de la République, d’une copie au contrevenant du procès-verbal constatant une infraction au code de l’environnement ou au code forestier.

L’article 56 vient déroger, à titre expérimental, aux procédures de participation du public pour les projets soumis à autorisation environnementale « dans un nombre limité de régions désignées par décret ».

Il est ainsi prévu de remplacer l’enquête publique par une procédure allégée de participation du public par voie électronique, lorsqu’une concertation préalable a été antérieurement réalisée sous l'égide d'un garant.

L’article 57 prévoit d'informer le public, par voie de publication dans la presse locale, de l'ouverture d'une procédure de concertation préalable ou de consultation par voie électronique, pour les projets d’une certaine importance.

Les dépenses relatives à l'organisation matérielle de cette participation sont à la charge du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable du plan ou du programme.

L’article 60 modifie l’ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 relative à l’autorisation environnementale, afin de prévoir que les permis de construire autorisant des projets d'installations d'éoliennes terrestres en cours de validité au 1^er mars 2017 ont valeur d'autorisation environnementale.

L’article 64 rétablit l’article L.514-13 du code de l’environnement (qui impose l'élaboration d'un plan régional de prévention et de gestion des déchets - PRPGD) dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance n° 2016-1028 du 27 juillet 2016, jusqu'à la publication de l'arrêté approuvant, dans chacune des régions concernées, un schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET).

Dispositif d’évaluation

Le titre III est presque entièrement consacré à un dispositif d’évaluation impliquant la remise d’un certain nombre de rapports :

- rapports annuels au Parlement sur un certain nombre de domaines (articles 68 et 69) ;

- rapports d’évaluation des expérimentations prévues par cette loi (article 70) ;

- rapports sur les conditions dans lesquelles les personnes intéressées ont été associées à l’élaboration des ordonnances également prévues par cette loi (article 71) ;

- rapport sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation et sur les moyens de réduire et de limiter les exceptions à ce principe, afin d'améliorer et de simplifier les rapports entre l'administration et les usagers (article 72).

Les dispositifs mis en place par la loi (droit à l'erreur, droit au contrôle, rescrit ou prise de position formelle, etc.) sont susceptibles de conduire à de nouveaux contentieux entre l'administration et les usagers.

C’est la raison pour laquelle l’article 73 complète le régime de protection des agents publics. La responsabilité civile de l'agent ne pourra pas être engagée par un tiers devant les juridictions judiciaires, sauf en cas de faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions.

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Paru dans :

ATD Actualité n°284

Date :

1 septembre 2018

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LOI n° 2018-727 du 10 août 2018

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