Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

La réforme de la fiscalité ménages visant à supprimer la taxe d’habitation a débuté avec la loi de finances pour 2018. Celle-ci prescrivait un allègement des cotisations de TH pour 80 % des contribuables les plus modestes¹ par voie de dégrèvement, à raison d’un tiers de leur quotité par an, afférente à leur résidence principale². Ce dispositif de dégrèvement d’avant-réforme s’applique sur la période 2018-2020, délai durant lequel le gouvernement a préparé la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales.

La loi de finances initiale pour 2020 dans son article 16 (ex-article 5 du PLF 2020) acte d’une part la suppression de la TH sur les résidences principalespour 80 % des français à compter de 2020 mais prévoit également les mesures compensatrices pour les collectivités impactées. Il encadre aussi les répercussions sur les règles de liaison de taux et de calcul des taxes additionnelles aux impôts ménages (Taxes Spéciales d’Equipement - TSE, GEMAPI, contributions fiscalisées…). La suppression de la TH sur les résidences principales pour tous les contribuables est programmée pour 2023, avec une mise en place progressive. Les « 20 % restant » s’acquitteront ainsi de 70 % de leur cotisation en 2021, de 35 % en 2022 et n’auront plus aucune cotisation à compter de 2023.

Cependant, malgré la diversité des thèmes abordés par l’article, l’impact de la suppression de la taxe sur les indicateurs utilisés pour le calcul des dotations (potentiel fiscal, potentiel financier, effort fiscal…) ne sont pas évoqués. Ceci laisse supposer qu’une prochaine loi précisera ces aspects.

En ce sens, cette loi prescrit dans son article 250, relatif à la DGF et ses composantes, que le Gouvernement présentera au Parlement, avant juillet 2020, un rapport portant sur les conséquences de cette réforme sur les montants et les modalités de répartition des concours financiers de l’Etat ainsi que sur le fonds de péréquation.

1. Le cadre général de l’avant-réforme
2. La réforme pour les communes à compter de 2021
   1. La redescente du taux de foncier bâti du département
   2. L’ajustement des bases de foncier bâti de la commune
   3. La compensation ou l’écrêtement du produit de TFPB réformé
3. La réforme pour les EPCI à fiscalité propre à compter de 2021
4. L’impact de la suppression de la TH pour les départements et les régions
5. Les mesures transitoires et dispositions diverses
6. La taxation des résidences secondaires et des logements vacants après 2021
7. Les taxes annexes adossées à la TH (GEMAPI et TSE)

Le cadre général de l’avant-réforme

Il convient en premier lieu de préciser que seules les résidences principales seront concernées par la suppression de la TH. Les occupants de résidences secondaires seront toujours contributeurs. De même, les propriétaires de logements vacants seront toujours contributeurs de la Taxe sur les Logements Vacants -TLV (en vigueur de plein droit dans les « zones tendues en logements ») ou de la TH sur les logements vacants – THLV, lorsque cette dernière a été instituée par la commune.

En 2019, les cotisations concernées par le dispositif d’avant-réforme ont fait l’objet d’un dégrèvement de 65 %. L’administration établit chaque année un forfait/dégrèvement en euros qui, en principe, est calculé en se référant au taux voté en 2017 et aux abattements et exonérations en vigueur à cette date.

Pour calculer le dégrèvement/compensation pour la commune, les éventuelles augmentations de taux de TH ou les adoptions de nouveaux abattements (par rapport à 2017) ne sont pas retenues. Les seules variations prises en compte pour la détermination du montant du dégrèvement du contribuable et de la compensation versée par l’Etat à la commune, sont celles qui sont en faveur des finances de l’Etat et qui lui permettront de réduire les montants reversés :

• une baisse du taux de taxe d’habitation
• l’adoption d’un nouvel abattement ou le vote d’un abattement plus fort

 Pour les impositions au titre de 2020, sur condition de revenus[3 les contribuables bénéficieront d’un dégrèvement égal à 100 % de leur cotisation TH 2020 appelée par leur commune et EPCI à fiscalité propre. Au niveau national, 80 % des contribuables sont concernés par cette mesure.

Pour la commune, le produit de TH de l’exercice 2020 sera composé :

• du produit spontané TH sur les résidences secondaires ;
• du produit spontané TH sur les résidences principales sur condition de revenus, si le contribuable est situé dans « les 20 % les plus aisés » ;
• de la compensation des dégrèvements, qui sera égale à :

Ainsi, la compensation des dégrèvements de 2020 qui est versée aux communes ne prendra pas en compte les éventuelles augmentations de taux TH de 2018 et 2019. Cet ajustement sera retenu sur leurs douzièmes de fiscalité.

Pour les 20 % de contribuables qui continueront à s’acquitter d’une TH sur les résidences principales, le taux est gelé à compter de 2020 sur le taux 2019, jusqu’à sa suppression définitive.

L’actualisation forfaitaire des bases d’imposition du foncier bâti et non bâti ressort à 1,2 % pour 2020 selon l’évolution de l’indice des prix à la consommation harmonisée (IPCH) de novembre 2019 publié par l’INSEE, comparé à celui de novembre 2018.

La revalorisation forfaitaire des bases TH pour 2020 est, quant à elle, fixée par la loi de finances de l’année, à 0,9 %.

La réforme pour les communes à compter de 2021

Afin de compenser la perte du produit de la TH, les communes recevront la part départementale de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Dans le cas d’un tel transfert, visant à compenser les communes à l’euro près, il sera nécessaire de neutraliser l’impact sur le contribuable, dans la mesure où les communes et les départements ont adopté des politiques d’abattement et d’exonération de TFPB différentes.

Un simple transfert de taux induirait des transferts de charges très importants entre contribuables propriétaires qui ne bénéficient pas des exonérations du département vers ceux qui en bénéficient⁴

Pour corriger cet effet négatif, le scénario de transfert d’impôt retenu est similaire à celui pratiqué pour compenser la suppression de la taxe professionnelle en 2010 : le transfert du taux départemental de la TH du département au bloc communal (le taux et un « rebasage » visant à neutraliser les différences de politiques d’abattement existantes entre les départements et les blocs communaux).

Cependant, il n’a pas été souhaitable de mettre en place un FNGIR⁵] qui a pour inconvénient de ne prendre aucune évolution du territoire, les montants versés ou prélevés étant figés à ceux calculés en 2010.

A la place, le calcul de la compensation ou de l’écrêtement pour chaque commune prendra en compte un « coefficient correcteur».

Concrètement, la réforme consistera à calculer des « éléments de référence 2020 », qui, une fois actualisés, seront applicables au 1^er janvier 2021. Pour les communes, la réforme s’articulera autour de trois axes :

La redescente du taux de foncier bâti du département

Premier élément de référence, il s’agira de calculer, pour chaque commune, le taux théorique de TFPB ou un « taux de référence » qu’elle aura eu en 2020. Ce taux 2020 est égal à :

Les communes auront la possibilité dès 2021 de voter une variation de ce taux, dans le respect des nouvelles règles de plafonnement et de liaison (cf. partie V - D).

L’ajustement des bases de foncier bâti de la commune

Le « rebasage » de la base d’imposition de la TFPB consiste à calculer un ajustement qui sera appliqué à la base de la commune. Cet ajustement se calcule à partir des exonérations, abattements et coefficients issus des différentes révisions des valeurs locatives, pondérées respectivement par les taux de la commune et du département, rapporté au taux de référence 2020.

Autrement dit, pour obtenir la base retraitée de la commune il s’agit de pondérer les bases nettes (BN) de la commune et du département par leur taux respectif, chacun rapporté au taux de référence 2020.

La différence entre la base nette retraitée 2020 et la base initiale 2020 de la commune constituera la « variable d’ajustement » qui s’exprime en pourcentage :

À  noter  que  la  commune  pourra  mettre  en  œuvre  une  politique  de  taux  à  partir  de  2021 et d’abattements et d’exonérations à partir de 2022. De plus, lorsque la commune prendra une délibération visant à modifier ses abattements[6, l’ajustement calculé ci-dessus cessera de s’appliquer.

Pour déterminer la base de foncier bâti de l’année 2021 de la commune, la « base de référence 2020 » sera actualisée de la revalorisation forfaitaire (selon la variation de l’Indice des Prix à la Consommation Harmonisée – IPCH) et de la progression physique des bases.

La compensation ou l’écrêtement du produit de TFPB réformé

• L’effet direct du remplacement de la TH par la part départementale du foncier bâti

La première dernière étape consiste à ajuster le produit de foncier bâti reçu en remplacement du produit de TH perdu afin que la réforme se fasse à produit constant. Il convient dans un premier temps de déterminer le manque à gagner ou le trop perçu, à partir de plusieurs éléments : 

Nb : Le produit de référence TH omet toute les hausses de taux qui auraient pu survenir entre 2017 et 2020.

 Le manque à gagner ou le trop reçu est appelé « différence ». Il est égal à : 

• Le calcul d’un coefficient correcteur

Afin de neutraliser l’éventuelle différence telle qu’obtenue au point précédent, le législateur a prévu la mise en place d’un coefficient correcteur égal à :

• Calcul du produit de foncier bâti de 2021 - application du coefficient correcteur sur les bases réformées

Trois cas de figure sont envisagés, selon que la part départementale de FB reçue en remplacement de la TH générerait un manque à gagner, un trop perçu compris entre 0 € et 10 000 € ou un trop perçu supérieur à 10 000 €.

- Un manque à gagner : compensation à l’euro

Dans l’hypothèse où la part départementale serait insuffisante pour pallier la suppression de la TH, l’Etat verserait un complément égal au manque à gagner :

Ce complément est ajouté au produit spontané de FB de la commune de l’année. Chaque année, il sera actualisé sur l’évolution des bases⁷], ce qui permettra d’éviter l’écueil du FNGIR.

- Un trop perçu compris entre 0 € et 10 000 € :un gain pour la commune

Dans l’hypothèse où la commune sortirait gagnante de la réforme mais avec un trop perçu inférieur à 10 000 €, elle ne subirait aucun écrêtement. Ce surplus, qui s’actualisera chaque année selon l’évolution des bases lui restera acquis.

Son produit de FB se calculera simplement par la multiplication de la base nette par le taux voté.

- Un trop perçu supérieur à 10 000 € : écrêtement du surplus

Dès que la différence entre les produits de référence de la TH et de la part départementale de foncier bâti fait apparaître un excédent supérieur à 10 000 € la commune sera entièrement écrêtée du surplus (dès le premier euro).

Ces écrêtements serviront à abonder un fonds, un « dispositif », dont l’Etat se servira pour compenser les collectivités perdantes.

La réforme pour les EPCI à fiscalité propre à compter de 2021

La TH sur les résidences principales est également supprimée pour les EPCI à fiscalité propre. Cependant, le dispositif de transfert de la part départementale de la TFPB en compensation ne concerne que les communes. Les EPCI seront compensés par l’affectation d’une fraction de la TVA perçue nationalement (pas de territorialisation de l’impôt).Ces fractions de TVA seront versées par douzièmes

Pour un EPCI donné, la portion de TVA nationale (en euros) qui lui sera attribuée au titre de 2021 sera égale au produit de ses bases TH des résidences principales de 2020 par le taux TH de 2017 applicable sur le territoire intercommunal, majoré de la moyenne des rôles supplémentaires des exercices 2018, 2019 et 2020 et des compensations d’exonérations de TH de 2020.

Ce montant estimé chaque année sera actualisé selon l’inflation de l’année précédente puis régularisé en début d’année suivante, dès que le produit net de TVA encaissé au niveau national sera connu.

L’impact de la suppression de la TH pour les départements et les régions

• La compensation du transfert de la part TFPB des Départements

La perte du foncier bâti sera compensée, comme pour les EPCI, par l’affectation d’une fraction de la TVA, avec quelques ajustements.

Pour un département donné, la portion de TVA nationale (en euros) qui lui sera attribuée en remplacement de sa part de taxe foncière sur les propriétés bâties sera égale au produit de ses bases TFPB de 2020 par le taux de TFPB de 2019, majoré de la moyenne des rôles supplémentaires des exercices 2018, 2019 et 2020 et des compensations d’exonérations de TFPB de 2020.

Ce montant sera revalorisé dans les mêmes conditions que la fraction de TVA allouée aux EPCI (cf. point précédent).

• La neutralisation de la réforme pour les Régions

Depuis 2014, les régions percevaient une recette tirée des frais de gestion au titre de la TH afin soutenir le financement de la formation professionnelle. Mécaniquement, en supprimant la TH, les frais de gestion le seront aussi. L’Etat instituera en remplacement une dotation budgétaire dont le montant sera figé.

Les mesures transitoires et dispositions diverses

- Les 20 % restants

A compter de 2021, les dégrèvements accordés au titre de l’article 1414 pour les 80 % des ménages les plus modestes sont transformés en exonérations. En effet, un « dégrèvement » consiste à la prise en charge par l’Etat de tout ou partie de la quotité de TH appelée par les communes et EPCI auprès de leurs contribuables. La TH sur les résidences principales étant supprimée à compter de 2021, l’Etat n’a plus de raison de se substituer aux contribuables ; d’où le passage à une exonération.

Pour les « 20 % les plus aisés » non concernés par le dégrèvement, l’article prévoit une exonération de leur cotisation de TH sur leur résidence principale, jusqu’à extinction en 2023. En 2021, ils seront exonérés de 30 %, de 65 % en 2022, puis de 100 % en 2023.

Ce produit de TH sur les résidences principales entre 2021 et 2023 sera recouvré au profit de l’Etat et servira à abonder le dispositif de correction des effets négatifs de la réforme.

- La suspension du pouvoir d’assiette

Durant l’exercice 2020, les communes (et les départements) ne pourront prendre de délibération[8visant à modifier l’assiette de la TFPB et prenant effets à compter du 1^er janvier 2021. Autrement dit, le pouvoir d’assiette TFPB des communes est suspendu le temps de la transition entre les régimes fiscaux.

Précisons également que les exonérations temporaires de TFPB adoptées par les communes et les départements seront menées jusqu’à leur terme. A titre d’exemple, le Département de Haute-Garonne compte plusieurs de ces exonérations, applicables jusqu’aux impositions de 2020. Elles concernent :

• les logements locatifs acquis puis améliorés avec l’aide de l’ANAH dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) au sens de l’article 1383 e du CGI ;
• les bâtiments affectés à la déshydratation de fourrage à l’exclusion de ceux abritant les presses et les séchoirs, au sens de l’article 1382 D du CGI ;
• les logements sociaux selon au sens de l’article 1586 A du CGI ;
• les « Jeunes Entreprises Innovantes » et les « Jeunes Entreprises Universitaires » au sens des articles 1383 D et 1466 D du CGI.

- L’interruption des procédures de lissages de taux TH et d’harmonisations fiscales

En 2020, les taux de TH des communes et des EPCI seront égaux à ceux applicables sur leur territoire en 2019. Ce faisant, les procédures d’harmonisation ou de lissage de taux résultant des fusions d’EPCI ou de conclusion de pactes fiscaux sont interrompues⁹

- L’adaptation des règles de lien entre les taux

Jusqu’à présent, selon l’article 1636 B sexies du CGI, le taux de TF sur les propriétés non bâties ne pouvait être augmenté sans faire progresser de façon équivalente le taux de TH. Inversement il peut être diminué.

Au niveau de l’EPCI à fiscalité propre, l’évolution de son taux de CFE était liée :

• soit à la progression moyenne du taux de TH de l’ensemble de ses communes membres, constaté l’année précédente ;
• soit, si la progression était moindre, à la variation du taux moyen pondéré de la TH et des taxes foncières (TFPB et TFPNB) de l’ensemble des communes membres, constaté l’année précédente.

Cette place centrale qu’occupait la TH pour déterminer les progressions des taux au sein du bloc communal sera désormais occupée par la TFPB.

Les taux de CFE et de « taxe d’habitation sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale »

• ne pourront pasêtre augmentés dans une proportion supérieure à l’augmentation du taux de TFPB, ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen pondéré des taxes foncières
• devront être diminués dans une proportion au moins égale soit à la diminution de TFPB ou de la TFPB, ou soit, lorsque les deux sont en diminution, à la baisse la plus importante des deux.

Par ailleurs, il existe actuellement un mécanisme de plafonnement des taux. La suppression de la TH n’aura pas d’incidences sur la règle de plafonnement des taux. Demain, la TFPB ne devra pas excéder 2,5 fois la moyenne des TFPB des communes sur le département. La même règle s’appliquera à la Th rémanente.

- La remise en place de l’exonération de 2 ans de TFPB pour les constructions nouvelles

• Sur les locaux à usage d’habitation

Jusqu’à présent, l’exonération des constructions nouvelles, reconstructions et additions de constructions à usage d’habitation de 2 ans (article 1383 du Code Général des Impôts - CGI) pouvait être supprimée par délibération prise dans les conditions de l’article 1639 A bis¹⁰u CGI. La loi de finances pour 2020 réintroduit cette exonération de 2 ans à compter du 1^er janvier 2020 pour toutes les collectivités, y compris celles qui l’avaient supprimée auparavant.

La commune, une fois qu’elle aura retrouvé son pouvoir d’assiette sur la TFPB (à partir du 1^er janvier 2021) pourra cependant moduler le taux de l’exonération par tranche de 10 %, jusqu’au taux d’exonération minimum de 40 %, pour la part qui lui revient. Précisons que cette limitation de l’exonération ne s’applique passur les immeubles financés au moyen de prêts aidés de l’Etat (prévus aux articles L.301-1 à L.301-6 du Code de la Construction).

Les EPCI à fiscalité propre pourront, quant à eux, supprimer intégralement l’exonération de 2 ans applicable aux seuls immeubles non financés par les mêmes prêts aidés de l’Etat, par délibération prise dans les conditions de l’article L.1639 A bis du CGI.

• Sur les locaux ayant un usage autre que celui d’habitation

Ces locaux sont désormais exonérés de 40 % de leur base imposable durant les deux années qui suivent leur achèvement. Cette exonération ne s’applique pas à la part de TFPB perçue par les EPCI à fiscalité propre.

De plus, cette exonération temporaire ne s’applique pas aux terrains utilisés pour la publicité commerciale ou industrielle (…) établis au-delà d’une distance de 100 mètres autour de toute agglomération de maisons ou de bâtiments.

- Sur les résidences principales pour « les 80 % »

L’objectif est qu’en 2020, 100 % de la TH sur les résidences principales, payée par 80 % des contribuables soit dégrevée. Selon le mécanisme présenté dans le I) et afin d’éviter tout reste à charge pour le contribuable présumé dégrevé¹¹ à 100 %, les taux et abattements de TH seront gelés pour l’année 2020 au niveau de ceux de 2019, avant la mise en place du nouveau schéma de financement des collectivités locales en 2021.

Comme précisé ci-avant, à compter de 2021, ce dégrèvement sera converti en exonération pour les 80 %.

- Sur les résidences secondaires

La « part résidences principales » de la TH étant gelée avant d’être supprimée, la seule dynamique de taux et d’assiette restant aux communes sur cet impôt portera sur la « part résidences secondaires ». Seraient alors prises en compte les évolutions physiques (constructions, destructions et aménagements nouveaux) ainsi que la revalorisation forfaitaire annuelle.

Cependant, en raison de difficultés techniques (le logiciel de l’Etat ne sachant pas faire de distinction entre les usages de résidences principales et secondaires) durant les exercices 2021 et 2022, les taux et abattements de TH portant sur les locaux meublés non affectés à l’habitation principale devraient être gelés. Elles connaitront en revanche la revalorisation forfaitaire annuelle.

La taxation des résidences secondaires et des logements vacants après 2021

Une fois la TH sur les résidences principales supprimée, il sera mis en place une taxe sur les résidences secondaires et autres locaux meublés non affectés à l’habitation principale.

Etant des compléments de la TH, ces impôts auraient dû être supprimés par la réforme. Cependant, ils seront maintenus mais font l’objet d’un traitement à part. Dans l’attente d’une refonte du dispositif, les pouvoirs de taux, majorations (…) dont disposent les communes sur ces taxes seront limités, dans le but d’éviter que les exécutifs locaux jettent leur dévolu sur les résidences secondaires et les logements vacants.

• La TH pour les logements vacants

Les communes ayant adopté un PLH mais ne se situant pas dans une zone tendue en logements disposent encore de la possibilité d’assujettir à la TH les logements vacant, au titre des résidences secondaires.

Cependant, le temps de la réforme, les communes ne pourront pas l’instituer au titre des années 2020, 2021 et 2022. Si toutefois elles l’avaient institué précédemment elle s’appliquera durant cette période.

• La majoration du taux de TH pour les résidences secondaires

Depuis 2017, les communes où s'applique la taxe sur les logements vacants, peuvent voter une majoration de la part de la cotisation de la taxe d'habitation qui leur revient pour les résidences secondaires. Cette majoration peut être comprise entre 5 % et 60 %.

Comme pour les logements vacants, cette majoration reste applicable dans les zones tendues en logement.

Les taxes annexes adossées à la TH (GEMAPI et TSE)

• La taxe GEMAPI

Chaque année, les EPCI qui ont institué la taxe GEMAPI votent un produit attendu qui sera réparti entre les quatre impositions directes locales (TH des résidences principales et secondaires, TFPB, TFPNB et CFE) sous la forme d’un taux additionnel¹² En supprimant l’assise du produit TH, il y aurait mécaniquement un report sur les contribuables  des impositions foncières.

Pour 2020, les taux de TH étant gelés par rapport à 2019, le taux additionnel de taxe GEMPI le sera également. Dans l’hypothèse où ce gel induirait un manque à gagner pour l’organe bénéficiaire de cette taxe GEMAPI, la fraction manquante serait imputée sur les taux additionnels aux trois taxes foncières.

Pour 2021, les recettes de TH servant de base au calcul du taux de GEMAPI seront minorées du montant des dégrèvements (les résidences principales des contribuables les plus modestes) accordés en 2020.

• Les taxes spéciales d’équipement

Le sort de ces surtaxes destinées au financement des Etablissements Publics Fonciers Locaux et Nationaux est identique à celui de la taxe GEMAPI

A compter des impositions établies au titre de 2021 la part de TSE adossée sur le produit de TH afférente aux résidences principales sera prise en charge par l’Etat.

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1Précisons dès à présent que les contribuables les plus modestes bénéficiaient déjà de mécanismes de plafonnement et pouvaient par ailleurs prétendre à des dégrèvements pour conditions de revenus ou situations particulières.

² Il est entendu qu’une résidence principale est un local à usage d’habitation, occupé au 1^er janvier de l’année et durant la majeure partie de celle-ci. Les autres locaux à usage d’habitation occupés une personne au 1^er janvier sont ses résidences secondaires et demeureront passibles de la TH.

3En 2020, les contribuables concernés sont ceux dont le revenu fiscal de référence ne dépasse pas 27 432 euros pour un célibataire et 43 688 euros pour un couple (seuils en vigueurs en métropole).

⁴Double-peine pour les contribuables de la TFPB que le département souhaitait privilégier. Ils perdraient le bénéfice de l’exonération de leur part départementale. Pour les contribuables non concernés par les politiques d’allègement du département, ils verront (sur la globalité) leur cotisation réduite à concurrence des montants revenus à imposition.

[5 Fonds National de Garanties Individuelles de Ressources : fonds qui permet de corriger les effets de la suppression de la taxe professionnelle et de son remplacement par la CET.

6 Sur le fondement de l’article 1639 A bis ou de l’article 1640 du CGI

⁷ Prise en compte de l’évolution physique et de l’actualisation forfaitaire.

⁸ Délibérations adoptées avant le 1^er octobre N pour une entrée en vigueur au 1^er janvier N+1, selon les termes de l’article 1639 A bis du CGI.

[9 Mais uniquement pour la TH

10Les délibérations relatives à l’assiette des 4 taxes (les abattements et les exonérations) doivent être adoptées avant le 1^er octobre N pour une application au 1^er janvier N+1.

¹¹Toujours selon l’hypothèse dans laquelle la commune n’a pas supprimé un de ses abattements ou voté une baisse de son taux de TH entre 2017 et 2019.

12Chaque taux additionnel est obtenu en rapportant respectivement chaque produit de l’un d’impôt direct sur le montant total de fiscalité prélevée sur le territoire considéré.

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