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Les communes sont régulièrement sollicitées par des personnes physiques (particuliers ou même professionnels) ou morales (associations) pour la mise à disposition de locaux communaux en vue de l’organisation d’activités ou de manifestations diverses.

Si cette possibilité de mise à disposition ne pose en soi aucun problème, il convient en revanche de déterminer l’autorité compétente entre le maire et le conseil municipal pour règlementer les conditions dans lesquelles cette mise à disposition peut être consentie.

Tel est l’objet de cette Fiche technique.

Nota : Seule la mise à disposition de locaux relevant du domaine public de la commune est abordée dans cette Fiche technique.

LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE LE MAIRE ET LE CONSEIL MUNICIPAL EN MATIÈRE DE MISE A DISPOSITION DE LOCAUX COMMUNAUX 

Le régime particulier de l’utilisation des locaux communaux par les associations ou partis politiques et syndicats qui en font la demande

L’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que : « Des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations ou partis politiques qui en font la demande. Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre public. Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation. Les locaux communaux peuvent également être mis à la disposition des organisations syndicales, dans les conditions prévues à l'article L. 1311-18. »

L'article L. 1311-18 du CGCT prévoit une répartition des rôles identiques pour les organisations syndicales :

- le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés

- et le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation.

Il convient de préciser que les locaux visés par ces dispositions sont ceux qui sont affectés aux services publics communaux (CE 7 mars 2019, Cne de Valbonne, n^o 417629). Il s’agit donc des locaux qui relèvent du domaine public communal, par application des dispositions de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP)[1.

En ce qui concerne les rôles respectifs du maire et du conseil municipal, ces dispositions, ainsi que la jurisprudence, sont claires : il n'appartient qu'au maire, « …saisi d'une demande individuelle de mise à disposition d'une salle municipale, de se prononcer sur cette demande au regard soit des nécessités de l'administration de la commune, soit de celles du maintien de l'ordre public, sans qu'il soit tenu, même en l'absence de réglementation de l'usage des salles fixée par le conseil municipal, de demander au préalable l'accord de ce dernier… » (CE 21 juin 1996, Assoc. « Saint-Rome demain », n° 134243).

Le conseil municipal fixe quant à lui, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation (V. infra le point relatif aux conditions financières de mise à disposition des biens communaux relevant du domaine public).

Le cas général des locaux relevant du domaine public 

L’article L.2122-22, 5° du CGCT porte sur la délégation du conseil municipal au maire pour « … décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans ».

L’article R.2241-1 du CGPPP prévoit quant à lui que « Les baux et les actes de vente sont passés par le maire au nom de la commune. Les autorisations d'occupation ou d'utilisation du domaine public communal sont délivrées par le maire ».

L'article L.2122-1 du même code prévoit que : « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique (…) ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ».

Ce titre qui peut prendre la forme d’une autorisation unilatérale (arrêté du maire) ou d’une convention d’occupation temporaire (COT)] revêt, conformément à l’article L.2122-3 précité du même code, un caractère précaire et révocable.

Selon le Conseil d'État (CE, 21 Décembre 2023, A. et a. c./ Cne de Clomot et Sté Intervent, n° 471189), il résulte des articles L. 2121-29, L. 2122-21, L. 2122-22 et R. 2241-1, précités, du CGCT, ainsi que de l’article R. 2122-1, précité, du CGPPP que :

- le maire n’est compétent pour décider la conclusion de conventions d’occupation du domaine public que sur délégation du conseil municipal prise en application du 5° de ce même article L. 2122-22 et pour les conventions dont la durée n’excède pas douze ans ;

- s’il appartient au conseil municipal de délibérer sur les conditions générales d’administration du domaine communal, le maire est seul compétent pour délivrer et retirer les autorisations unilatérales d’occuper temporairement ce domaine.

Le maire n’est donc pas compétent pour décider de conclure avec l’occupant du domaine public un bail emphytéotique admini²stratif[3] (BEA), quand bien même le conseil municipal lui aurait donné délégation pour décider du louage de choses, dès lors qu’un BEA est conclu pour une durée comprise entre 18 ans au minimum et 99 ans au maximum.

De même, le maire ne peut décider de conclure une convention d’occupation du domaine public constitutive de droits réels⁴ si la durée de ce titre excède 12 ans (ce qui est généralement le cas, sachant que cette durée ne peut excéder 70 ans), quand bien même le conseil municipal lui aurait, là aussi, donné délégation pour décider du louage de choses.

Le maire est en revanche seul compétent pour délivrer et retirer les autorisations unilatérales d'occuper le domaine public quelle que soit la durée du titre d’occupation (Arrêt CE A. et a. c./ Cne de Clomot et Sté Intervent, précité).

LES CONDITIONS FINANCIÈRES DE MISE A DISPOSITION DES BIENS COMMUNAUX RELEVANT DU DOMAINE PUBLIC

L’article L. 2125-1 du CGPPP pose le principe selon lequel toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique donne lieu au paiement d'une redevance.

L’article L. 2125-3 du même code prévoit, quant à lui, que cette redevance « … tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation ».

Pour établir le montant de la redevance, la personne publique gestionnaire du domaine public se fonde, d'une part sur la valeur locative de la dépendance du domaine public considérée, en tenant compte notamment de sa superficie et, d'autre part, sur un élément variable représentant le niveau de profits ou d'avantages procurés par l'utilisation (V. pour illustration :  TA Paris, 27 février 2004, n° 02028870/7).

Par exception à ce principe, l’article L. 2125-1, précité, du CGPPP dispose : « … l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d'un intérêt général ». Conformément aux dispositions de l’article L. 2144-3 précité du CGCT (V. le point 1.1), c’est au conseil municipal qu’il appartient de décider de cette gratuité pour les locaux communaux du domaine public mis à disposition d’associations.

L’article L.2125-1-2 permet quant à lui au conseil municipal de décider de délivrer à titre gratuit les autorisations d'occupation temporaire du domaine public communal sollicitées par une association régie par la loi du 1er juillet 1901 sans exiger que cette association ait un but non lucratif et concoure à la satisfaction d'un intérêt général.

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¹Selon ces dispositions, en effet : « … le domaine public d'une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ».

²Article R. 2122-1 du CGPPP

³ Articles L. 1311-2 à L. 1311-4-1 du CGCT

⁴ Articles L. 1311-5 à L. 1311-8 du CGCT

⁵ Une libéralité est « …l’acte par lequel une personne dispose à titre gratuit de tout ou partie de ses biens ou de ses droits au profit d'une autre personne » (Article 893 al. 1 du code civil).

⁶ C. const. 26 juin 1986, Déc. N°86-207

⁷CE, 17 mars 1893, Chemins de fer de l'est : D. 1894, p. 119

⁸ Au sens du droit de l’Union Européenne, en effet, toute entité exerçant une activité économique, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, est une entreprise.

⁹ Les aides consenties dans ce cadre peuvent prendre la forme de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés, de prêts, d'avances remboursables ou de crédit-bail à des conditions plus favorables que celles du marché. Ces aides ont pour seul objet la création ou l’extension d’une activité économique.

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