Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Un nouveau régime dans la planification territoriale pour les énergies renouvelables terrestres

L’une des dispositions les plus importantes contenues dans la loi APER du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (voir l’info-lettre n°328 et l’article publié dans le Mensuel n°327 d’avril 2023) porte sur la création d’un régime de planification territoriale pour les énergies renouvelables terrestres : les zones d’accélération de la production d’EnR (ZAEnR).

Le projet de loi initial ne les avait pas prévues (c’était le « droit de véto » des maires qui était envisagé à ce moment-là). En première lecture au Sénat, un article projetait la création de « zones propices à l’implantation d’installations de production d’énergies renouvelables et de production d’hydrogène renouvelable ou bas carbone, ainsi que de leurs ouvrages connexes ». À l’Assemblée Nationale, ces « zones propices » ont été substituées par les « zones d’accélération pour l’implantation d’installations terrestres de production d’énergies renouvelables ainsi que de leurs ouvrages connexes ».

Ces zones d’accélération doivent répondre à de grands objectifs assignés par la loi :

• Elles doivent présenter un potentiel susceptible de favoriser le développement de la production ;
• Elles sont définies, pour chaque catégorie de sources et de types d’installation de production d’énergies renouvelables (éolien, photovoltaïque au sol, sur bâtiment ou sur ombrières (urbaines) méthanisation, chaleur renouvelable, hydroélectricité, biogaz, biocarburant, etc.), en tenant compte de la nécessaire diversification des énergies en fonction des potentiels du territoire concerné et de la puissance d’énergies renouvelables déjà installée ;
• Elles doivent contribuer à la solidarité entre les territoires et à la sécurisation des approvisionnements ;
• Elles sont définies dans l’objectif de prévenir et maîtriser les dangers et inconvénients qui résulteraient de l’installation d’EnR au regard des ressources en eau (et leur salubrité) et des ICPE ;
• Ces zones ne pourront pas être établies dans les parcs nationaux et les réserves naturelles (sauf pour les procédés de production en toiture). Celles relatives aux éoliennes ne pourront pas de surcroît être incluses dans les sites classés « zone de protection spéciale » ou « zone spéciale de conservation des chiroptères au sein du réseau Natura 2000 ».

Elles sont identifiées en tenant compte de l'inventaire relatif aux zones d'activité économique, afin de valoriser les ZAE présentant un potentiel pour le développement des énergies renouvelables.

Ces zones d’accélération contribueront, à compter du 31 décembre 2027, à atteindre les objectifs prévus par la Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE).

Une procédure d'élaboration dans un délai contraint

Le Ministère de la Transition énergétique précisait le 28 août 2023 qu’« à compter du 1^er juillet 2023, et jusqu’à la fin de l’année 2023, les élus locaux sont invités à proposer leurs zones d’accélération. L’objectif est que les communes puissent faire leurs remontées à leur Référent Préfectoral avant le 31 décembre 2023. Passée cette échéance, il sera toutefois possible de communiquer des zones d’accélération à l’État, au fil de l’eau en concertation avec le Référent Préfectoral. Ce dernier présentera les zones d’accélération lors d’une conférence départementale. Il transmettra également la cartographie des zones d'accélération pour avis au comité régional de l'énergie ».

Un portail cartographique des énergies renouvelables pour faciliter l’identification des zones

Le Gouvernement a annoncé, le 5 juin 2023, la mise en ligne officielle des données relatives à toutes les énergies renouvelables permettant d'assister les communes dans le cadre de l'identification des zones d'accélération de la production d'énergies renouvelables : https://geoservices.ign.fr/portail-cartographique-enr

Une version ultérieure de ce portail national cartographique permettra de saisir et de sauvegarder le dessin des zones d’accélération.

La responsabilité des élus locaux pour identifier les zones

Les zones sont identifiées à l’initiative des communes, par délibération du conseil municipal, après concertation du public (modalités librement définies), et transmises au référent préfectoral et à l’EPCI dont elles sont membres avant le 31 décembre 2023. Un débat est organisé dans cette période au sein de l’organe délibérant de l’EPCI sur la cohérence des zones d'accélération identifiées avec le projet du territoire. Si un schéma de déploiement des énergies renouvelables est en vigueur à la date du 12 mars 2023 (ce peut être à l’échelle d’un EPCI, d’un Parc naturel, du département, etc.), il en est tenu compte pour identifier les zones.

Dans les périmètres des aires protégées, au sens de la stratégie nationale pour les aires protégées définie à l'article L. 110-4 du code de l'environnement, et dans les périmètres des grands sites de France, les communes identifient ces zones d'accélération après avis du gestionnaire. Lorsque les communes sont intégrées en totalité ou partiellement dans le périmètre de classement d'un parc naturel régional, l'identification des zones d'accélération est réalisée en concertation avec le syndicat mixte gestionnaire du parc pour ce qui concerne les zones situées en son sein.

Le rôle du référent préfectoral et la procédure d’arrêt de la cartographie départementale

Un référent préfectoral est nommé par le représentant de l'État dans le département, parmi les sous-préfets (article L 181-28-10 du code de l’environnement). Il est chargé de faciliter les démarches administratives des pétitionnaires, de coordonner les travaux des services chargés de l'instruction des autorisations et de faire un bilan annuel de l'instruction des projets sur son territoire. Il est également chargé de fournir un appui aux collectivités territoriales dans leurs démarches de planification de la transition énergétique.

Le référent préfectoral arrête le zonage, après consultation des établissements publics compétents en matière de SCoT et des EPCI. Il transmet cette cartographie pour avis au comité régional de l’énergie. Le référent préfectoral consulte, au sein d'une conférence territoriale, les établissements publics de SCoT et les EPCI. L'avis du comité régional de l'énergie est transmis aux référents préfectoraux au plus tard 3 mois après la réception de la cartographie des zones d'accélération :

• Si cet avis est favorable, les référents préfectoraux de la région arrêtent la cartographie des zones identifiées à l'échelle de chaque département, après avoir recueilli l'avis conforme des communes du département, exprimé par délibération du conseil municipal, chacune pour ce qui concerne les zones d'accélération situées sur leur territoire. La cartographie et l’avis du comité régional de l’énergie sont transmis pour information au ministre chargé de l'énergie ainsi qu'aux collectivités territoriales, EPCI et Autorité Organisatrice de Distribution d'Énergies (AODE).
• Si cet avis n’est pas favorable, les référents préfectoraux demandent aux communes de la région l'identification de zones d'accélération complémentaires. Les zones d'accélération nouvellement identifiées sont soumises, dans un délai de 3 mois au comité régional de l'énergie, qui émet un nouvel avis. Dans un délai de 2 mois à compter de ce nouvel avis, les référents préfectoraux arrêtent la cartographie des zones identifiées à l'échelle de chaque département, après avis conforme des communes concernées (délibération), chacune pour ce qui concerne les zones d'accélération situées sur son territoire.

L'identification des zones d'accélération est renouvelée pour chaque période de 5 ans de programmation pluriannuelle de l’énergie.

L’identification des ZAEnR dans les documents d’urbanisme

Les documents de planification et d’urbanisme locaux (SCoT, PLU, PLUi, carte communale) pourront identifier les ZAEnR, dans un souci de cohérence globale, pour :

• Prendre en compte le développement des EnR (PAS et DOO du SCoT) ;
• Délimiter des zones d’accélération (DOO du SCoT, OAP des PLU des communes non couvertes par un SCoT et cartes communales des communes non couvertes par un SCoT) ;
• Délimiter des secteurs où sera conditionnée l’implantation d’installations de production d’EnR (DOO du SCoT, règlement du PLU, carte communale), dès lors que l’installation d’EnR serait incompatible avec le voisinage ou l’usage de terrains situés à proximité ou porterait atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant.
• Délimiter des secteurs où sera exclue l’implantation d’installations de production d’EnR (DOO du SCoT, règlement du PLU, carte communale). Ces exclusions ne sont admises que dans les communes situées dans un département ayant arrêté une cartographie des zones d’accélération, lorsque l’avis du comité régional de l’énergie a estimé cette cartographie suffisante, et si ces installations sont incompatibles avec le voisinage ou l’usage de terrains situés à proximité ou portent atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la qualité architecturale, urbaine et paysagère, à la mise en valeur du patrimoine et à l’insertion des installations dans le milieu environnant. Ces exclusions ne sont pas applicables aux procédés de production en toiture ou de chaleur à usage individuel.

Il sera possible de recourir à la procédure de modification simplifiée pour évoluer le SCoT (article L 143-29 du code de l’urbanisme) et le PLU (article L 153-31 du code de l’urbanisme) dans l'objectif de soutenir le développement de la production d'énergies renouvelables.

Les zones d'accélérations de la production des énergies renouvelables en pratique

Les avantages des ZAEnR

La création des zones d’accélération permet de :

• Pouvoir déterminer des secteurs d’exclusion d’installations d’EnR dans les documents d'urbanisme ;
• Réduire à 3 mois (4 mois sur décision motivée de l’autorité compétente) la phase d’examen de la demande d’autorisation environnementale pour les projets de production d’énergies renouvelables situés en zones d’accélération relevant de cette autorisation (article L 181-9 du code de l’environnement) ;
• Réduire à 15 jours (au lieu de 30) le délai de remise du rapport du commissaire enquêteur (enquête publique environnementale) pour les projets de production d’énergies renouvelables en zones d’accélération (article L 123-15 du code de l’environnement) ;
• Ajouter un critère d’implantation dans une zone d’accélération pour le choix des candidats dans une procédure de mise en concurrence, lorsque la capacité de production ne répond pas aux objectifs de la Programmation Pluriannuelle de l’Énergie (PPE) et possibilité de prévoir une modulation annuelle du tarif de rachat de l’électricité produite pour les projets lauréats situés dans les zones d’accélération, pour compenser tout ou partie des pertes de productible dues à des conditions d'implantation moins favorables que la moyenne dans la zone du projet (article L 311-10-1 du code de l’énergie) ;
• Obliger les porteurs de projet d’énergies renouvelables situé en dehors d’une zone d’accélération et d’une puissance installée supérieure ou égale à un certain seuil (en fonction du type d’énergie utilisée), d’organiser un comité de projet à leur frais. Ce comité de projet inclut les différentes parties prenantes du projet, notamment les communes et les EPCI dont elles sont membres, ainsi que les représentants des communes limitrophes (article L 211-9 du code de l’énergie). 
• Bénéficier d’éventuelles incitations financières envisagées par le Gouvernement (non encore définies à ce jour) et bénéficier de bonus dans les appels d’offres sur les EnR (ainsi que de modulations tarifaires).

Cette démarche a pour ambition de permettre une meilleure lisibilité dans la planification pour tous les acteurs et une meilleure acceptabilité sociale (moins de contentieux) grâce à la concertation publique.

La mise en œuvre en Haute-Garonne

Le Sous-Préfet de l'arrondissement de Muret (M. Blondel) est le référent préfectoral désigné par le Préfet. Par lettre du 20 juin 2023, le préfet de la Haute Garonne a transmis aux élus les éléments informatifs nécessaires à l’établissement des ZAENR. En Occitanie, la saisie des zones d’accélération proposées par les communes doit être transmise au référent préfectoral sur : 

https://www.demarches-simplifiees.fr/commencer/zones-d-acceleration-des-energies-renouvelables-en

Les services de l’État de Haute-Garonne ont mis en place un accompagnement spécif des collectivités sur ce sujet :

• Des webinaires principalement à destination des élus (06 septembre et 09 novembre 2023)
• Des réunions techniques départementales (07 septembre et 20 octobre 2023)
• Des réunions techniques à la demande des territoires à l’échelle des PETR, EPCI
• Un adresse de contact : ddt31-enr-zone-acceleration@haute-garonne.gouv.fr

Les communes peuvent s’appuyer sur le réseau régional « LES GÉnÉRATEURS Occitanie » (conseillers de proximité pour accompagner l’émergence des projets solaires photovoltaïques et éoliens, à l’échelle communale et intercommunal), porté par l’Agence Régionale Énergie-Climat (AREC) et le Syndicat Départemental d'Énergie de la Haute-Garonne (SDEHG) : https://www.arec-occitanie.fr/les-generateurs-occitanie-le-reseau-qui-donne-une-nouvelle-energie-votre-territoire.html

L’énergie photovoltaïque constitue la filière dont le potentiel de développement est le plus élevé en Haute-Garonne. Pour la filière centrale photovoltaïque, il convient de privilégier leur localisation au sein des zones déjà artificialisées : parking, friches industrielles, zones d’activités, délaissés routiers, etc. Dans la mesure où les besoins en développement de la filière photovoltaïque le justifieraient, des secteurs en zones naturelles peuvent être mobilisés en l'absence d'enjeux forts et en prenant en compte les enjeux en présence. En zone agricole, le document de cadrage que doit élaborer la Chambre d'Agriculture de la Haute-Garonne permettra d’identifier les possibilités de localisation des centrales au sol en zone agricole hors agrivoltaïsme, qui lui s’inscrit pleinement dans la destination des zones agricoles (service rendu à l’activité agricole). Il sera limité aux terres en friche ou non cultivées depuis une durée qui sera précisée par décret.

Les questions / réponses

Un document questions/réponses, a récemment été adressé aux communes de Haute-Garonne par la DDT31, accompagné d’un modèle de délibération.

Un espace dédié aux questions/réponses se rapportant à la mise en place des zones d’accélération des énergies renouvelables est disponible sur https://www.expertises-territoires.fr/jcms/pl1_141479/fr/portail-cartographique-des-energies-renouvelables

Quelques-unes des réponses, aux questions les plus fréquentes, peuvent toutefois être apportées :

Toutes les communes doivent-elles se doter de zones d’accélération ?
Comment faire si aucun espace du territoire ne se prête à être une zone d’accélération ?

Avec la loi APER, les communes définissent désormais, après concertation avec leurs administrés, des zones d’accélération, où elles souhaitent prioritairement voir des projets d’énergies renouvelables s’implanter. Ces zones d’accélération peuvent concerner toutes les énergies renouvelables : le photovoltaïque, le solaire thermique, l’éolien, le biogaz, la géothermie, etc. Tous les territoires sont ainsi concernés et pourront personnaliser leurs zones d’accélération en fonction de la réalité de leur territoire et de leur potentiel d’énergies renouvelables. L’enjeu est que ces zones soient suffisamment grandes pour atteindre les objectifs énergétiques fixés aux différents niveaux (national, régional, local, etc.).

Les zones d’accélération doivent-elles être validées par le conseil municipal ?

Oui, la délibération du conseil municipal est nécessaire, à la fois au moment de la transmission des zones au référent préfectoral, et au moment où celui-ci sollicite l'avis conforme des communes sur la cartographie avant de l'arrêter.

Quel est le rôle des EPCI, en particulier lorsqu’ils exercent une compétence énergie-climat ? Les EPCI peuvent-ils coordonner le travail des communes ? Peuvent-ils contribuer aux équilibres territoriaux et à la cohérence territoriale, par exemple en prenant en compte l’absence de zone d’accélération pour certaines filières dans certaines communes pour favoriser leur émergence dans d’autres communes ?

Les EPCI peuvent contribuer activement si les communes le souhaitent à la définition des zones d'accélération sur les communes. L’enjeu est que ces zones soient suffisamment grandes pour atteindre les objectifs énergétiques fixés aux différents niveaux (national, régional, local, etc.). Les communes ne peuvent toutefois pas se voir imposer des zones. Elles doivent émettre un avis conforme avant la validation de la cartographie des zones par le référent préfectoral. Un débat se tient au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sur la cohérence des zones d'accélération identifiées avec le projet du territoire. L'EPCI peut donc proposer des zones supplémentaires à la commune, qui peut les accepter ou non.

L’EPCI doit-il délibérer sur les zones d’accélération proposées par les communes ?

Un débat se tient au sein de l'organe délibérant de l'EPCI sur la cohérence des zones d'accélération identifiées avec le projet du territoire. Il peut proposer des zones supplémentaires à la commune, qui peut les accepter ou non.

Des projets d’EnR en dehors des ZAEnR sont-ils possibles ? À quelles conditions ?

Les zones d’accélération n’étant pas exclusives, rien n’empêche les développeurs de développer des projets sur le territoire en dehors de ces zones. Dans ce cas, un comité de projet sera obligatoire.

Les zones d’accélération concernent-elles tous les terrains ou uniquement ceux qui appartiennent à la commune ?

Les zones d’accélération concernent tous les terrains situés sur le territoire de la commune. Elles ne sont pas créatrices de droit ou de contraintes, elles ont seulement un caractère incitatif. La loi ne prévoit pas que l'avis des propriétaires fonciers des terrains désignés soit préalablement requis. Par contre elle prévoit l'obligation de mettre en place une concertation locale, dont les modalités seront définies par chaque collectivité, mais qui devrait permettre, notamment aux propriétaires fonciers, de donner leur avis.

Les guides pour aller plus loin

• Ensemble de documentation lié à l’établissement des zones d’accélération des énergies renouvelables : https://www.expertises-territoires.fr/jcms/pl1_141464/fr/portail-cartographique-des-energies-renouvelables?portlet=pl1_141478
• Planification des énergies renouvelables – guide à destination des élus locaux : https://www.ecologie.gouv.fr/planification-des-energies-renouvelables-et-donnees
• Fiches ADEME : https://librairie.ademe.fr/energies-renouvelables-reseaux-et-stockage/6363-energies-renouvelables-reussir-la-transition-energetique-de-mon-territoire-9791029721779.html

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.