Quelle est l'étendue du caractère public des séances du conseil municipal ?
Selon l'article L.2121-18, les séances du conseil municipal sont publiques. Il s'agit là d'un principe général qui garantit aux citoyens le droit d’être informés des décisions de leurs représentants, mais également de connaître des débats qui y concourent. Ce libre accès est autorisé à toute personne sous réserve qu’elle adopte une attitude passive.
A défaut, le conseil municipal pourrait décider de se réunir à huis clos.
Le principe du libre accès aux séances publiques du conseil municipal
La séance du conseil municipal étant publique, toute personne doit pouvoir accéder à la salle et y pénétrer à tout moment et le plus librement possible.
Ainsi le maire ne peut en réserver l'accès aux seules personnes munies de cartes d'invitation distribuées par lui ou ses conseillers (CE, 30 novembre 1979, Parti de libération coloniale de la Guyane française).
Toutefois, des motifs de sécurité et d’ordre public permettent au maire de limiter le nombre de personnes admises. Des personnes qui portaient des pancartes et dont l’intention était manifestement de perturber le cours de la séance ont ainsi pu se voir interdire l’accès à la salle de réunion (CE, 14 décembre 1992, n° 128646) (cf. question n° 18 : « Qui assure la présidence et la police de l’assemblée délibérante ? »).
Il a été jugé qu'en l'absence d'impossibilité matérielle d'aménager pour le public une petite partie de la salle où se réunit le conseil municipal, l'utilisation d'un hall contigu ne permet pas d'assurer la publicité des séances en raison de l'étroitesse de la porte de communication (TA Bordeaux, 13 mars 1985, Maurin et Gil).
En cas de non-respect de cette règle du libre accès aux séances du conseil municipal, les décisions limitant les entrées sont annulées (CE, 21 mai 1982, n° 23398), ainsi que les délibérations prises dans ces circonstances (CE, 2 octobre 1992, n° 93858).
L’attitude du public
Le droit d'assister aux séances a pour corollaire le droit de se taire : l'assistance doit être passive et muette.
Les auditeurs ont la possibilité d'écouter, de prendre note, d'enregistrer mais ne peuvent, d'aucune manière, participer aux délibérations du conseil municipal faute de quoi le président de séance peut opérer un rappel à l'ordre ou expulser les éléments perturbateurs (cf. question n° 18 : « Qui assure la présidence et la police de l’assemblée délibérante ? »).
L’interdiction de la participation du public à la séance du conseil municipal
La participation active du public à la discussion d'une délibération, même s'il ne participe pas au vote, entache la délibération du conseil municipal d'illégalité (TA Besançon 15 avril 1999, n° 961021).
Ainsi, un conseiller municipal, soucieux de connaître l'avis des administrés pendant la séance sur une question à l'ordre du jour, ne peut de son propre chef interroger le public, si ce n'est au cours d'une suspension de séance décidée par le maire (Rép. Min. n° 16704, JO AN du 9 octobre 1989).
Par ailleurs, un débat entre le conseil municipal et le public après la levée de la séance peut être prévu dans le règlement intérieur si ce débat n’a pas de caractère obligatoire et ne donne lieu à aucune décision (TA Paris, 20 décembre 1996, n° 9607247/4).
L’audition d’une personne extérieure au conseil municipal
Le juge administratif considère que rien n’empêche qu’avant la séance, le conseil municipal procède à l’audition de tiers, qu’il s’agisse du représentant du préfet ou de toute personne compétente (CE, 3 décembre 1975, n° 95844).
Il s’agit dans ce cas, de séances privées qui constituent des réunions préparatoires à une décision qui sera prise lors d’une séance publique du conseil municipal.
Lors des séances publiques, le juge peut parfois accepter l’audition de personnes étrangères lors des réunions publiques du conseil municipal. Le juge veille donc à ce que ces interventions n’influencent pas directement les décisions du conseil municipal et ne portent pas atteinte à la compétence de l’assemblée.
Aussi, elles doivent se retirer au moment du vote pour qu’aucune pression ne s'exerce sur la liberté d'opinion des conseillers (CE, arrêts 1er juillet 1927 De Ribains ; CE, 9 octobre 1968 Pigalle ; CE, 3 décembre 1975, Ministère de l'Intérieur c/ Mouvement de défense des intérêts des habitants de Plottes).
Il s’agit de tiers compétents dans un domaine particulier et qui sont chargés de donner un avis objectif et professionnel, afin de compléter l’information des conseillers municipaux.
Le juge administratif a accepté l’intervention d’une personne qualifiée pour informer le conseil municipal lorsque le règlement intérieur stipule que le maire peut demander « à toute personne qualifiée, même étrangère à l'administration, de donner des renseignements sur un ou plusieurs points faisant l'objet d'une délibération » (CE, 10 février 1995, n°147378). Ont également été admises les auditions de la secrétaire de mairie sur les modalités d’acquisition ou d’échanges de terrains (CE, 28 novembre 1923, Genichou), de la compagnie des tramway lorsque la question des tarifs a été débattue (CE, 12 novembre 1921, Le Vessel), l’audition du représentant du préfet au cours des débats d’une commission départementale de coopération intercommunale (CE, 10 octobre 2003, n° 250116).
Les réunions à huis-clos
Sur la demande de trois membres ou du maire, le conseil municipal peut décider, sans débat, à la majorité des membres présents ou représentés qu'il se réunit à huis clos (article L.2121-18 alinéa 2).
Dans les EPCI, c'est sur la demande de 5 membres ou du président que l’assemblée délibérante peut décider, sans débat, qu'elle se réunit à huis clos (article L.5211-11).
En vertu de ces dispositions, il est indispensable que la demande soit présentée par le maire ou trois conseillers. Un adjoint peut formuler une telle demande à condition qu'elle soit reprise immédiatement à son compte par le maire et qu’elle soit acceptée à l’unanimité par l’assemblée (CE, 27 avril 1994, Commune de Rance).
Le vote préalable du conseil municipal
Le conseil municipal doit voter, sans débat préalable, sur le vote à huis clos de la séance. Est ainsi illégale la réunion à huis clos sur décision du maire sans que le conseil municipal ait été au préalable appelé à se prononcer (CE, 4 mars 1994, n° 91179). La décision est adoptée à la majorité absolue des membres présents ou représentés. Elle peut être prise à tout moment de la séance.
Le conseil municipal vote cette décision en réunion publique, puis, éventuellement, continue à siéger à huis clos. Le conseil municipal ne peut pas décider que toutes les séances seront adoptées à huis clos, il doit le voter pour chaque séance
Les modalités du huis clos
Lorsque le conseil municipal décide de poursuivre à huis clos, tous les tiers à la séance doivent sortir. Seule la secrétaire de mairie et les auxiliaires du secrétaire de séance sont autorisés à y assister (CE, 28 janvier 1972, n°83128).
La circonstance que la séance se déroule à huis clos ne dispense pas de mentionner au procès verbal et au registre des délibérations les questions abordées (CE, 27 avril 1994, commune de Rance).
Le retour en séance publique ne nécessite aucun vote formel mais suppose l'assentiment des membres du conseil municipal présents (CE, 14 décembre 1992, Feidt).
Les motifs du huis clos
Le conseil municipal est seul juge de l'opportunité de siéger à huis clos (CE, 19 juin 1959, Binet).
Toutefois, un recours systématique au huis clos constitue une violation des séances du principe de publicité qui peut être sanctionnée en cas de contentieux car considéré comme un détournement de pouvoir (CAA, Lyon, 6 novembre 2003, n° 02LY00442).
La décision du huis clos doit reposer sur un motif valable et justifié qui repose souvent sur deux hypothèses principales :
- garantir la sérénité des débats nécessaires à la prise de décision. Elle peut être mise en cause par des menaces proférées à l’encontre des élus ou des incidents survenus dans le public au cours de la séance (CE, 14 décembre 1992, n° 128646).
- Préserver une délibération susceptible de faire naître un conflit entre l’intérêt privé et l’intérêt local.
Ainsi, s’il est justifié, le huis clos peut être utilisé pour l'élection du maire et des adjoints (CE, 28 janvier 1972, n° 83128) ou pour toute affaire relevant des attributions du conseil (CE, 17 octobre 1986, commune de Saint Léger en Yvelines).
Les cas où le huis clos est interdit
Dans les communes de moins de 3 500 habitants, le conseil municipal ne peut décider de se réunir à huis-clos sur les questions suivantes (article 432-12 du code pénal) :
- Le maire, les adjoints ou les conseillers municipaux délégués ou agissant en remplacement du maire peuvent chacun traiter avec la commune dont ils sont élus pour le transfert de biens (mobiliers ou immobiliers) ou la fourniture de services (limité à 16 000 € par an).
- Ils peuvent également acquérir un terrain communal pour y construire leur habitation ou un bien communal pour l’exercice de leur activité professionnelle, ou conclure des baux d’habitation avec la commune pour leur propre logement.
Le contrôle restreint du juge administratif
Le juge administratif exerce un contrôle restreint sur la décision du conseil municipal de délibérer à huis clos (CE, 19 mai 2004, n° 248577).
Le juge a ainsi considéré qu’était illégale la réunion à huis clos, suite à des troubles à l’ordre public, décidée par le maire sans vote public du conseil municipal (CAA Douai, 20 décembre 2001, n° 98DA12491).
Le vote à huis clos par le conseil municipal ne suffit pas à garantir la légalité de la décision puisque le juge contrôle « l’exactitude matérielle des faits ayant motivé la décision de siéger à huis clos » et annule la délibération lorsqu’il se rend compte que les motifs avancés pour voter à huis clos ne sont pas avérés. En l’espèce, le vote à huis clos était motivé par des troubles à l’ordre public, or le juge a constaté que cette réalité n’était pas établie par les pièces du dossier (CAA Douai, 24 avril 2002, n° 98DA01835).
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