Une commune peut-elle s’opposer a l’installation des compteurs « linky » ?
- L’incidence des compteurs Linky sur la santé des occupants d’un logement
- Les risques d'intrusion dans la vie privée des abonnés
De plus en plus de maires ou de conseils municipaux s’opposent au déploiement des compteurs communicants – dits compteurs « Linky » – sur leur commune.
Ces décisions se fondent tant sur les risques que ces équipements feraient courir à la santé des occupants des logements concernés, que sur de possibles intrusions dans la vie privée des abonnés.
Se pose néanmoins la question de savoir si ces décisions sont fondées juridiquement.
L’incidence des compteurs Linky sur la santé des occupants d’un logement
En raison des controverses liées au déploiement des compteurs communicants au sujet de possibles risques pour la santé, l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail a émis un avis concluant à une faible probabilité que l’exposition aux champs électromagnétiques émis par les compteurs communicants, dans la configuration de déploiement actuelle, engendre des effets sanitaires à court ou long terme. Elle a néanmoins appelé les opérateurs impliqués dans le déploiement de ces nouvelles technologies à fournir une information claire et facilement compréhensible aux usagers quant à leurs modalités de fonctionnement (ANSES, avis révisé du 7 juin 2017).
L’Agence nationale des fréquences (ANFR), qui est chargée de contrôler le respect des valeurs limites d’exposition du public aux ondes électromagnétiques, a mené une étude en trois volets pour mesurer l’exposition aux ondes de ces compteurs en laboratoire et chez des particuliers. Pour évaluer la conformité des niveaux de champs électromagnétiques, l’ANFR a effectué des mesures à 20 cm des compteurs dans la bande de fréquence du courant porteur en ligne[1]. Les deux composantes du champ électromagnétique ont été relevées : électrique et magnétique.
Ces mesures ont été comparées aux valeurs limites de référence réglementaires (6,25 µT pour le champ magnétique et de 87 V/m pour le champ électrique).
Il est ressorti des mesures effectuées chez des particuliers que les niveaux de champ magnétique maximal mesurés à 20 cm des compteurs variaient entre 0,01 μT et 0,05 μT, c’est-à-dire entre 100 et 600 fois moins que la valeur limite réglementaire de 6,25 μT dans cette bande de fréquence. Les niveaux de champ électrique maximal mesurés à cette même distance variaient entre 0,25 et 1 V/m, c’est-à-dire entre 80 et 350 fois moins que la valeur limite réglementaire de 87 V/m dans cette bande de fréquence.
Au plan juridique, le Conseil d'État, saisi d'un recours contre l'arrêté ministériel du 4 janvier 2012 relatif aux dispositifs de comptage sur les réseaux publics d'électricité, a estimé, à cet égard, qu’aucun élément circonstancié ne faisait apparaître, en l'état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à faire obstacle au déploiement de ces dispositifs de comptage intelligents, et que les rayonnements électromagnétiques émis par ces dispositifs et par les câbles n'excédaient ni les seuils fixés par les dispositions règlementaires, ni ceux admis par l'Organisation Mondiale de la Santé (CE, 20 mars 2013, Assoc. Robin des toits et a., n° 354321).
Les risques d'intrusion dans la vie privée des abonnés
La délibération n° 2012-404 du 15 novembre 2012 de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), portant recommandation relative aux traitements des données de consommation détaillées collectées par les compteurs communicants (NOR: CNIX1300858X), relève que « les compteurs communicants permettent de collecter de très nombreuses informations, notamment :
- des données mesurant la qualité de l'alimentation électrique fournie à l'abonné ;
- les index de consommation : ces index permettent de calculer la consommation d'électricité et sont déjà utilisés par les fournisseurs d'énergie pour procéder à la facturation de leurs clients ;
- la courbe de charge : cette courbe de charge est une nouvelle fonctionnalité offerte par les compteurs communicants qui permet d'avoir une connaissance plus précise de la consommation des ménages afin de leur fournir de nouveaux services (bilan énergétique, par exemple).
Cette courbe de charge est constituée d'un relevé, à intervalles réguliers (le pas de mesure), de la consommation électrique de l'abonné. Plus le pas de mesure est faible, plus les mesures sur une journée sont nombreuses et permettent d'avoir des informations précises sur les habitudes de vie des personnes concernées. Une courbe de charge avec un pas de dix minutes permet notamment d'identifier les heures de lever et de coucher, les heures ou périodes d'absence, ou encore, sous certaines conditions, le volume d'eau chaude consommée par jour, le nombre de personnes présentes dans le logement, etc.
La courbe de charge peut ainsi permettre de déduire de très nombreuses informations relatives à la vie privée des personnes concernées ».
La CNIL qualifie ces informations de « données à caractère personnel » dès lors qu'elles identifient directement ou indirectement des personnes physiques, avec pour conséquence l'application des dispositions de la loi du 6 janvier 1978 dite Informatique et Libertés, parmi lesquelles le droit à l'information, l'exigence d'un consentement libre, spécifique et informé tout autant que l'obligation de sécurité et de confidentialité à la charge du responsable du traitement. La délibération de la CNIL rappelle, à cet égard, que les dispositions de la loi « Informatique et Libertés », conformément à l'article 2 de cette loi, s’appliquent même en l'absence de transmission des données à caractère personnel collectées par les compteurs.
La CNIL donne en conséquence, des recommandations sur les finalités des traitements mis en œuvre, les conditions et modalités de collecte des données, leur durée de conservation, leurs destinataires, l'information et les droits des personnes concernées par la collecte des données et les mesures de sécurité que doivent mettre en œuvre les différents acteurs traitant les données collectées.
La Commission, également consultée dans le cadre des travaux du comité de pilotage et de suivi du déploiement des compteurs Linky, a considéré que l’enregistrement, dans ces compteurs, de la courbe de charge des abonnés serait conforme à sa délibération précitée du 15 novembre 2012, « étant précisé que les modalités en seraient les suivantes :
- les compteurs « Linky » seraient paramétrés pour enregistrer en local de la courbe de charge, au pas horaire, pour une durée maximale d’un an ;
- le consentement de l’abonné serait demandé pour la remontée de la courbe de charge dans le système d’information d’ERDF ainsi que pour la transmission de la courbe de charge aux tiers ;
- l’usager serait en position de s’opposer au déclenchement de ce stockage en local, par le biais d’une case à cocher, sans avoir à motiver sa décision ;
- l’usager pourrait, à tout moment, désactiver ce stockage et purger ses données (notamment en cas de déménagement) ».
L’illégalité des arrêtés municipaux visant à interdire le déploiement des compteurs communicants
Aux termes de l’article L. 341-4 du code de l’énergie « Les gestionnaires des réseaux publics de transport et de distribution d'électricité mettent en œuvre des dispositifs permettant aux fournisseurs de proposer à leurs clients des prix différents suivant les périodes de l'année ou de la journée et incitant les utilisateurs des réseaux à limiter leur consommation pendant les périodes où la consommation de l'ensemble des consommateurs est la plus élevée (…) ».
Aux termes de l’article R.341-8 du même code : « Les gestionnaires des réseaux publics d'électricité mettent en place les dispositifs de comptage conformes aux prescriptions de l'arrêté prévu à l'article R.341-6, dans les conditions suivantes : (…) D'ici au 31 décembre 2020, 80 % au moins des dispositifs de comptage des installations d'utilisateurs raccordées en basse tension (BT) pour des puissances inférieures ou égales à 36 kilovoltampères sont rendus conformes aux prescriptions de l'arrêté prévu à l'article R.341-6, dans la perspective d'atteindre un objectif de 100 % d'ici 2024. (…) Sous réserve des contraintes techniques liées à leur déploiement, les dispositifs de comptages sont installés en priorité chez les personnes en situation de précarité énergétique».
Il résulte de ces dispositions que le déploiement et l’installation de dispositifs de comptage tels que les compteurs « Linky » constituent une obligation pour la société Enedis, concessionnaire de distribution publique d'électricité (TA Rennes, 9 mars 2017, n° 1603911, n° 1604217 et n° 1604245).
Le tribunal administratif Montpellier a récemment jugé que nonobstant cette obligation, « le maire d'une commune [pouvait] néanmoins faire usage des pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L.2212-1 et L.2212-2[2] du code général des collectivités territoriales afin d'assurer, notamment, la sécurité et la salubrité publiques qui seraient susceptibles d'être menacées par l'installation de ces dispositifs » (TA Montpellier, 16 mai 2017, n° 1603728).
Il s’agit toutefois d’un pouvoir théorique, en l’absence de moyens, pour le maire, d’établir « un éventuel risque pour la population du fait du déploiement de ces dispositifs de comptage », alors que le Conseil d'État, par sa décision précitée du 20 mars 2013, « a estimé [qu’] aucun élément circonstancié ne faisait apparaître, en l’état des connaissances scientifiques, des risques, même incertains, de nature à faire obstacle au déploiement de ces dispositifs de comptage…» (même jugement).
Un jugement récent est allé plus loin encore en estimant que le déploiement des compteurs communicants relève d’une police spéciale de l’Etat, ce qui, en l’absence d'un trouble localisé à l'ordre public, exclue toute intervention du maire au titre de son pouvoir de police générale (TA Montreuil, 7 décembre 2017, Préfet de la Seine-Saint-Denis, n° 1700278).
L’illégalité des délibérations de conseils municipaux visant à interdire le déploiement des compteurs communicants
Aux termes de l’article L.2121-29 alinéa 1 du code général des collectivités territoriales, « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Le conseil municipal dispose donc d’un pouvoir général en matière d’administration communale, à condition toutefois de ne pas intervenir dans le champ de compétences et attributions d’autres collectivités, ou autorités.
Ainsi, le tribunal administratifde Rennes(TA Rennes, 9 mars 2017, n° 1603911, n° 1604217 et n° 1604245, précité) s’est appuyé sur le principe d’exclusivité qui régit les établissements public de coopération intercommunale pour annuler trois délibérations s’opposant au déploiement des compteurs Linky. Cette juridiction a en effet estimé que les trois communes concernées n’étaient pas compétentes pour refuser le déploiement des compteurs « Linky » sur leur territoire, dès lors qu’elles appartenaient toutes les trois à un syndicat départemental d’électricité, seul propriétaire de ces dispositifs de comptage.
Dans la même logique, on pourrait soutenir que les délibérations s’opposant au déploiement de ces compteurs empiètent sur la compétence de l’Etat, que les dispositions du code de l’énergie chargent de la politique nationale de l'énergie (V. à cet égard, TA Montreuil, 7 décembre 2017, Préfet de la Seine-Saint-Denis, n° 1700278, précité).
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[1 Les compteurs d’électricité «Linky» communiquent en effet via le courant porteur en ligne, sur le réseau de distribution d’électricité.
[2] En vertu de ces dispositions, en effet, « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police municipale… », qui « a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ».
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