Une commune peut-elle prêter à titre gracieux un véhicule de service à un agent communal ? ?

Il arrive parfois qu’une commune ou une intercommunalité soit confrontée à la demande formulée par l’un de ses agents de prêt ponctuel, à titre gracieux, d’un véhicule de service, qu’il souhaite pouvoir utiliser à des fins personnelles. Quelles sont les règles que la collectivité doit prendre en compte avant de répondre à cette demande ?

En préambule, il convient de rappeler que le régime d’utilisation des véhicules de service se distingue de celui des véhicules de fonction.

Pour ces derniers, le cadre de leur utilisation est défini à l’article L. 721-3 du code général de la fonction publique qui dispose qu’un véhicule de fonction – généralement une voiture – peut être attribué, par délibération de l’organe délibérant de la collectivité, aux agents territoriaux occupant un emploi fonctionnel ou aux collaborateurs de cabinet mentionnés sur une liste fixée par décret.

Les véhicules de fonction sont caractérisés par le fait qu’ils sont mis à la disposition de l’agent ou du collaborateur de façon permanente et exclusive, celui-ci pouvant l’utiliser non seulement pour l’exercice de ses fonctions mais également à des fins personnelles, en dehors des heures et des jours de travail. C’est la raison pour laquelle un véhicule de fonction est considéré comme un élément de rémunération, en tant qu’il constitue un avantage en nature, soumis à ce titre à cotisations sociales et à imposition.

Il en va différemment pour les véhicules de service (voitures, utilitaires, camions, tracteurs et engins du parc technique, ...).

Le régime d’utilisation des véhicules de service

Concernant la possibilité pour une commune de prêter, à titre gracieux, un véhicule à l’un de ses agents pour un usage ponctuel à titre privé, une réponse ministérielle à un parlementaire a exposé le cadre juridique très simple mais aussi très strict relatif à l’utilisation des véhicules de service, celui-ci demeurant inchangé à ce jour (rép. min. QE n° 05269, JO Sénat du 23 août 2018, p. 4380).

Selon cette réponse, en l’absence de toute disposition dans les textes propres aux collectivités territoriales, la circulaire du 2 juillet 2010 relative à la rationalisation de la gestion du parc automobile de l’Etat et de ses opérateurs peut servir de référence en ce qui concerne les conditions d’utilisation des véhicules de service des administrations (la circulaire emploie les termes de véhicules administratifs).

Comme le rappelle cette circulaire, le principe est que les véhicules de service sont dédiés à un usage strictement professionnel et ne peuvent donc pas être utilisés en dehors du service. Ce principe doit être rigoureusement respecté.

Une exception pourrait cependant être admise pour autoriser un agent à utiliser un véhicule de service pour le trajet domicile-travail dans des circonstances ponctuelles lorsqu’il doit par exemple assurer une astreinte ou exécuter une obligation professionnelle en dehors des heures habituelles de travail.

Mais même dans ces cas spécifiques, le véhicule n’est utilisé que pour le seul besoin du service et l’agent ne peut pas en faire usage à des fins personnelles en dehors du trajet autorisé.

S’agissant de l’utilisation normale des véhicules de service, le principe est donc que l’utilisation par l’agent de ces véhicules à des fins privées en dehors de ses heures et jours de travail n’est pas permise.

A cet égard, toute tolérance par l’administration est à bannir car en cas d’avarie ou de destruction du véhicule à l’occasion du prêt de celui-ci, c’est la collectivité et non l’agent qui pourra être amenée à supporter le coût des réparations ou du remplacement suivant la cause du dommage (CE 6 mai 2011, Mme A., n° 330020, AJCT 2011, p. 475 : alors que la secrétaire générale de la mairie a utilisé pour un déplacement privé un véhicule de service à l'occasion duquel celui-ci a pris feu, le juge administratif a considéré que la commune ne pouvait réclamer à son agent le remboursement de la valeur de remplacement du véhicule détruit dès lors, d’une part que l’utilisation personnelle de ce dernier était admise en vertu d’un usage constant au sein des services de la commune, c’est-à-dire d’une autorisation au moins implicite, et, d’autre part, que le sinistre était inhérent au fonctionnement du véhicule et avait pour origine son entretien défectueux par les ateliers municipaux).

Bien que cela ne soit aucunement obligatoire pour les employeurs territoriaux, certaines collectivités se sont dotées de règlements intérieurs pour les personnels qui ont pour utilité principale de recenser et condenser dans un seul et même document les règles applicables par l’ensemble des agents au sein de la collectivité. Le Centre de gestion de la fonction publique territoriale de la Haute-Garonne (CDG31) propose un modèle de règlement intérieur qui comporte un article relatif à l’utilisation des véhicules de service, au sein du chapitre portant sur l’utilisation des locaux, du matériel, des équipements et des véhicules. Cet article pose sinon rappelle l’interdiction faite aux agents d’utiliser les véhicules de la collectivité à des fins personnelles (hors le cas distinct bien sûr des véhicules de fonction).

A supposer qu’elle le souhaite, la commune ou l’intercommunalité peut-elle décider d’instituer au bénéfice de ses agents un dispositif de prêt à titre gracieux de véhicules de service ?

Un tel dispositif s’avère illégal, sauf si la collectivité entend en faire une mesure sociale en faveur de son personnel.

L’illégalité du prêt à titre gracieux d’un véhicule de service au regard des dispositions du code général de la fonction publique relatives à la rémunération des fonctionnaires

Le prêt gratuit de véhicules consenti aux agents constitue un avantage en nature. En effet, pour l’URSSAF, l’utilisation privative d’un véhicule de service par un agent entre dans le champ des avantages en nature, de la même façon que pour les véhicules de fonction, et la commune ainsi que l’agent lui-même seraient alors assujettis aux cotisations sociales et soumis à déclaration sur le plan fiscal. Il en est ainsi y compris si l’octroi de cet avantage n’est pas permis par les textes.

Par lui-même, cet avantage en nature représente, en effet, un supplément de rémunération pour les agents. Les dispositions de l’article L. 712-1 du code général de la fonction publique relatives à la rémunération des fonctionnaires s’opposent à l’octroi par une collectivité locale de ce supplément en nature. Selon celles-ci, la rémunération ne comprend, outre le traitement, que l’indemnité de résidence, le supplément familial de traitement et les primes et indemnités instituées par une disposition législative ou réglementaire.

En l’absence de texte autorisant expressément les collectivités à accorder à leur personnel le prêt gratuit de véhicules, un tel avantage serait attribué en méconnaissance de l’article L. 712-1 précité et jugé illégal en conséquence.

La légalité d’un dispositif de prêt de véhicules de service s’il s’inscrit dans le cadre de l’action sociale de la collectivité à l’intention de ses agents

Le prêt de véhicules du parc pourrait s’envisager sous la forme d’une prestation proposée aux agents dans le cadre de l’action sociale de la collectivité.

L’article L. 731-3, alinéa 1er du code général de la fonction publique prévoit que les prestations d'action sociale, individuelles ou collectives, dont bénéficient les agents publics sont distinctes de la rémunération définie à l’article L. 712-1.

L’action sociale, collective ou individuelle, vise, selon l’article L. 731-1 de ce même code, à améliorer les conditions de vie des agents publics et de leurs familles. S’il donne une liste des domaines dans lesquels les collectivités peuvent prévoir pour leurs agents des dispositifs d’aide à caractère social (restauration, logement, enfance et loisirs, situations difficiles), celle-ci n’est pas exhaustive.

Aussi, un dispositif de prêt de véhicules aux agents qui aurait pour finalité de pouvoir emprunter momentanément certains véhicules de services (des utilitaires par exemple pour effectuer un déménagement ou transporter des meubles jusqu’au domicile) peut être présenté comme une mesure sociale s’il est bien conçu et présenté comme tel.

Le prêt, à caractère social, pourra être consenti à un faible coût mais il ne saurait être gratuit.

La gratuité du prêt aux agents n’est pas permise

Le prêt ne peut pas être consenti à titre gracieux pour les agents car le code général de la fonction publique prévoit que le bénéfice de l'action sociale implique une participation du bénéficiaire à la dépense engagée, cette participation devant tenir compte, sauf exception, de son revenu et, le cas échéant, de sa situation familiale (article L. 731-3, alinéa2). La prise en charge totale du coût du prêt par la collectivité ne serait donc pas régulière. Celle-ci doit établir une tarification pour ce prêt avec une modulation des tarifs qui tienne compte du revenu et de la situation familiale des agents.

Les modalités de mise en œuvre du dispositif de prêt à caractère social

La création du dispositif évoqué suppose que l’assemblée délibérante de la collectivité délibère en ce sens, en fixant les modalités de sa mise en œuvre et en votant au budget le montant des dépenses qui pourront être engagées dans le cadre de ce dispositif (article L. 731-4 du code général de la fonction publique).

La mise en place de ce dernier nécessite l’adoption d’un règlement du prêt. Celui-ci devrait prévoir, notamment, les véhicules pouvant faire l’objet d’un prêt, les jours et horaires de prêt (en toute logique uniquement durant le week-end pour ne pas compromettre le bon fonctionnement des services), les modalités de réservation, les conditions de retrait et de retour du véhicule prêté, la souscription par l’agent d’une assurance automobile couvrant les risques le temps du prêt, éventuellement le versement d’une caution couvrant les réparations si l’agent venait à endommager le véhicule, dans les hypothèses où l’assurance ne joue pas, l’interdiction stricte de prêter le véhicule à un tiers ou de l’utiliser à des fins commerciales.

L’adoption du dispositif de prêt nécessitera, au préalable, la consultation du Comité social territorial (CST), propre à la collectivité ou placé auprès du CDG31 lorsque celle-ci emploie moins de 50 agents. L’article L. 253-5 du code général de la fonction publique prévoit, en effet, que le CST doit être saisi pour la définition, la gestion ou la modification des prestations d’action sociale.

L’institution d’un dispositif de prêt « social » aux agents de véhicules de service s’avère en conséquence lourd pour les collectivités, notamment les plus petites d’entre elles, pour l’organiser et le financer. Cela suppose aussi que la collectivité soit en mesure de suppléer à l’inutilisation prolongée d’un véhicule s’il venait â être accidenté à l’occasion d’un prêt à l’un de ses agents. Cela dépend bien sûr de la nature du véhicule prêté et du parc de véhicules dont elle dispose.

Par ailleurs, un tel dispositif n’a véritablement d’utilité que s’il satisfait un réel besoin exprimé par le personnel. Il ne saurait être conçu pour répondre à la demande isolée d’un seul agent.

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