Conditions d'octroi des subventions aux associations
Une association est fondée à requérir une subvention publique si elle remplit deux critères : justifier d’une existence juridique et présenter un intérêt public local.
Pour justifier d’une existence juridique, l’association doit avoir au préalable procédé à sa déclaration à la préfecture ou à la sous-préfecture. Cette déclaration doit ensuite faire l’objet d’une publication au Journal Officiel (JO).
Pour être reconnue d’intérêt local, l’association doit respecter le principe de neutralité (laïcité, absence de but politique, non intervention dans un conflit collectif du travail…), présenter un intérêt général local et ne pas être motivée par la seule volonté de satisfaire un intérêt privé.
De son côté, la commune dispose d'un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou décider de ne pas reconduire une subvention, ou encore pour en diminuer le montant et ce, même si les conditions requises sont remplies par l’association.
C’est ainsi que le juge a estimé que la décision d’une collectivité refusant de subventionner une association n’a pas à être motivée et que « l'attribution d'une subvention ne constitue pas un droit pour les personnes remplissant les conditions légales pour l'obtenir » (Conseil d’Etat n° 155970 du 25 septembre 1995, Association CIVIC).
De la même manière, une association ne peut exiger l’obtention d’une subvention, au motif qu’antérieurement, elle en avait bénéficié régulièrement.
Les modalités de vote des subventions
L’article L.2311-7 du code général des collectivités territoriales dispose que « l'attribution des subventions donne lieu à une délibération distincte du vote du budget. Toutefois, pour les subventions dont l'attribution n'est pas assortie de conditions d'octroi, le conseil municipal peut décider : 1° D'individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ; 2° Ou d'établir, dans un état annexé au budget, une liste des bénéficiaires avec, pour chacun d'eux, l'objet et le montant de la subvention. L'individualisation des crédits ou la liste établie conformément au 2° vaut décision d'attribution des subventions en cause ».
Le principe est celui de la déconnexion entre le budget, acte prévisionnel, et la délibération d’attribution des subventions. Ainsi, lors du vote du budget, le montant global des crédits destinés au versement des subventions fait l’objet d’une simple prévision. Les crédits ne sont engagés juridiquement que par la décision individuelle d’octroi des subventions prise ultérieurement par l’assemblée délibérante. Cette délibération constitue en effet la décision « créatrice de droit » au profit des tiers et engage juridiquement la collectivité dès lors qu’aucune condition ou réserve n’a été prévue. La collectivité peut adopter une seule délibération qui tiendra lieu de décision d’octroi global pour plusieurs subventions. Cette délibération peut être simultanée au vote du budget.
Toutefois, afin de ne pas imposer le vote de deux délibérations aux collectivités qui souhaiteraient attribuer leurs subventions lors du vote du budget, la présence dans le budget d’une liste des subventions vaut décision d’attribution desdites subventions. Cette liste peut se matérialiser sous deux formes, à savoir, dans le corps même du budget ou en annexe du budget. L’individualisation des crédits ou la liste ainsi établie vaut alors décision d’attribution des subventions concernées. Dans ce cas, cette liste ne devra comporter que des subventions non assorties de conditions et inférieures ou égales à 23 000 € (les subventions supérieures nécessitant la conclusion d’une convention).
Les modalités de contrôle des subventions
L’article L.1611-4 du code général des collectivités territoriales dispose que « toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l'a accordée. Tous groupements, associations, œuvres ou entreprises privées qui ont reçu dans l'année en cours une ou plusieurs subventions sont tenus de fournir à l'autorité qui a mandaté la subvention une copie certifiée de leurs budgets et de leurs comptes de l'exercice écoulé, ainsi que tous documents faisant connaître les résultats de leur activité ».
En vertu de ces dispositions, les représentants d’un conseil municipal peuvent demander les comptes et justificatifs utiles auprès des associations ayant bénéficié de subventions. Mais il s’agit davantage d’une possibilité que d’une obligation, sans aucun pouvoir de contrainte, hormis celui de ne pas renouveler le versement de la subvention.
La délibération accordant une subvention constitue une décision pécuniaire créatrice de droit. Le caractère créateur de droits ne fait pas obstacle à ce que la décision d’attribution soit abrogée si les conditions ne sont plus remplies (CE, 7 août 2008, Crédit coopératif, req. n° 285979). Le Conseil d'État a précisé que ces conditions peuvent découler soit des normes qui la régissent (existence juridique, intérêt local), soit de la délibération d'octroi, soit d'une convention signée avec le bénéficiaire (obligatoire pour les subventions supérieures à 23 000 €), ou encore peuvent découler implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention (CE, 5 juillet 2010, CCI de l'Indre, req. n° 308615).
Si le juge admet que l'Administration puisse opposer à un organisme subventionné des conditions fixées par des textes extérieurs à la décision attributive, il vérifie que ces textes ne soient pas abusivement invoqués par la personne publique. Le versement de la subvention, ne peut être remis en cause au cours de l’exercice pour lequel elle a été accordée, sauf manquements particuliers de la part de l’association.
Ainsi par exemple, les dispositions précitées de l'article L1611-4 du CGCT ne permettent pas d'exiger du bénéficiaire d'une subvention qu'il produise « des documents afférents à l'année budgétaire en cours », et l'Administration ne saurait donc refuser de lui verser tout ou partie de sa subvention pour non-production de tels documents (TA Marseille n° 0506572 du 8 avril 2008, Centre amitié jeunes et loisirs).
De même ces dispositions ne permettent pas de refuser la liquidation d'une subvention au motif que le bénéficiaire a refusé de produire son grand livre comptable au titre de l'exercice écoulé, un tel document ne présentant pas de caractère utile dès lors que les comptes ont été produits (TA Strasbourg n° 0302123 du 9 mai 2005, Assoc. CLTS).
S’agissant du contrôle de l’utilisation des fonds versés, les subventions d’un montant supérieur à 23 000 € doivent faire l’objet d’une convention entre la commune et l’association bénéficiaire pour déterminer l’objet, le montant et les conditions d’affectation (cf. loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, décret n° 2001-495 du 6 juin 2001 et circulaire du 18 janvier 2010). En cas d’inexécution ou d’utilisation des fonds non conforme à leur objet, l’administration peut demander le remboursement des sommes allouées.
Toute subvention inférieure à ce seuil ne fait l’objet d’aucune condition particulière d’affectation et peut donc être librement utilisée par l’association, dans les limites de son objet statutaire. Bien que la loi n’impose pas à une commune d’établir une convention avec une association si le montant de la subvention est inférieur au seuil des 23 000 €, elle ne l’interdit pas, ce qui peut permettre à la collectivité et à l’association de définir clairement les conditions d’utilisation de la subvention attribuée et d’en rendre plus efficace le contrôle exercé.
Les nouveautés apportées en matière d’octroi de subventions aux associations
La loi n° 2021-875 du 1er juillet 2021 visant à améliorer la trésorerie des associations contient deux dispositions relatives aux subventions.
Désormais, le délai de versement des subventions aux associations par l’État, ses établissements publics, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs groupements est fixé à 60 jours à compter de la notification de la décision d’attribution ou, le cas échéant, de la survenance de l’évènement prévu par la convention portant attribution d’une subvention (lorsque la passation d’une convention pour les subventions supérieures à 23 000 €).
Par ailleurs, les associations peuvent désormais conserver un excédent, dans la limite du raisonnable, correspondant au reliquat d’une subvention non dépensée, pour leur permettre de financer notamment leur développement.
Il est important de noter que la loi ne définit pas ce qu’est un « excédent raisonnable ». Il faudra donc que la collectivité s’engage dans une négociation avec chaque association pour déterminer ce que cette notion peut recouvrir. Dès lors, la convention de subvention devra désormais préciser « les conditions d'utilisation et les modalités de contrôle et d'évaluation de la subvention attribuée ainsi que les conditions dans lesquelles l'organisme, s'il est à but non lucratif, peut conserver tout ou partie d'une subvention n'ayant pas été intégralement consommée » (article 1 de la loi).
La loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République intègre, pour les associations, l’obligation de prendre certains engagements dans le cadre d’un contrat républicain. En effet, l’article 12 impose aux associations, sollicitant une subvention auprès d’une autorité administrative ou d’un organisme chargé de la gestion d’un service public industriel et commercial, de souscrire un contrat d’engagement républicain par lequel elles s’engagent à :
- respecter les principes de liberté, égalité, fraternité et de dignité de la personne humaine ainsi que les symboles de la République ;
- ne pas remettre en cause le caractère laïque de la République ;
- s’abstenir de toute action portant atteinte à l’ordre public.
Les associations reconnues d’utilité publique sont déjà réputées satisfaire à ces obligations.
Une collectivité territoriale doit refuser l’octroi d’une subvention à l’association qui n’aurait pas souscrit ce contrat ou qui ne respecterait pas les conditions de ce contrat, dans son objet ou ses activités. Elle doit motiver sa décision, après que l’association ait pu présenter ses observations.
De même, la collectivité doit retirer cette subvention si elle a déjà été attribuée. L’association doit alors la restituer dans un délai ne pouvant excéder 6 mois, à compter de la décision de retrait. Dans sa décision du 13 août, le Conseil constitutionnel a jugé que le retrait de la subvention ne saurait, sans porter une atteinte disproportionnée à la liberté d'association, conduire à la restitution de sommes versées au titre d'une période antérieure au manquement au contrat d'engagement.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
