Lois pour la confiance dans la vie politique
Les mesures concernant les élus locaux (loi organique n°2017-1338 et loi n°2017-1339 du 15 septembre 2017)
24/05/2018
Les lois pour la confiance dans la vie politique ont été adoptées au Parlement le mercredi 9 août puis validées définitivement par le Conseil Constitutionnel le vendredi 8 septembre et publiées au Journal Officiel (JO) le 16 septembre dernier.
Plusieurs lois ont déjà été votées sur ce sujet, on citera notamment :
- les lois du 11 octobre 2013 relatives à la transparence de la vie publique, qui ont notamment créé la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et institué le conflit d’intérêts,
- la loi du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière qui a mis en place un procureur de la République financier,
- la loi du 20 avril 2016, qui a renforcé les obligations déontologiques des fonctionnaires,
- plus récemment, la loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, qui a notamment créé l'Agence française anti-corruption.
Ces textes ont mis en place de nouvelles règles déontologiques qui s’appliquent aux responsables publics grâce à de nouveaux mécanismes de publicité et de contrôle.
En présentant ces deux nouvelles lois au Parlement, le gouvernement a voulu compléter ce dispositif. Il a ainsi exprimé le souhait de « renforcer le lien qui existe entre les citoyens et leur représentants », et « d’affermir les fondements du contrat social » répondant ainsi à des « exigences démocratiques fondamentales ».
Les dispositions de ces lois concernent les membres du pouvoir exécutif et législatif. Des dispositions concernent toutefois les exécutifs locaux, elles sont étudiées dans cet article.
Elles portent notamment sur les conditions d’éligibilité des candidats, les modes de financement de leur campagne électorale ou l’embauche de membres de la famille proche dans les cabinets des élus.
Interdiction d’emplois familiaux
Afin d’éviter un conflit d’intérêts, tous les exécutifs locaux ne pourront plus recruter dans leur cabinet en tant que collaborateur, un membre de leur famille proche (article 15 de la loi) :
- leur conjoint, leur partenaire lié par un PACS (pacte civil de solidarité) ou leur concubin,
- leurs parents et leurs enfants,
- les parents et les enfants de leur conjoint, partenaire de PACS ou concubin.
Un élu local qui emploierait un membre de sa famille encourt une peine de trois ans d’emprisonnement et 45 000 € d’amende.
De plus, la violation de cette interdiction emporte de plein droit l’annulation du contrat de travail passé entre la commune ou l'EPCI (établissement public de coopération intercommunale), et le membre de la famille de l'élu employé. L’élu doit ainsi notifier le licenciement à son collaborateur par lettre recommandée avec accusé de réception avant le 16 décembre 2017 (article 18 de la loi).
Un décret déterminera les modalités selon lesquelles l’élu remboursera à la commune ou à l’EPCI les sommes versées à un collaborateur employé en violation de cette interdiction. Toutefois, aucune restitution des sommes versées ne peut être exigée du collaborateur.
Par ailleurs, une seconde mesure complète ce dispositif mais elle ne s’applique qu’aux membres de l’exécutif des grandes collectivités que sont :
- les présidents de conseils départementaux et régionaux
- les maires de communes de plus de 20 000 habitants
- les présidents d’EPCI à fiscalité propre dont la population dépasse le seuil de 20 000 habitants ou dont les dépenses excèdent 5 millions d’euros.
Ces élus doivent déclarer à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) l’embauche d’une personne faisant partie « du second cercle » de leur famille (un frère ou une sœur, le conjoint de celui-ci ou de celle-ci, un neveu ou une nièce, ou un ancien conjoint).
A noter que ces personnes déclarent déjà à la Haute Autorité leur situation patrimoniale et leurs intérêts dans les 2 mois suivant leur entrée en fonction dans la collectivité (article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie politique).
Lorsque la Haute Autorité constate de sa propre initiative ou à la suite d’un signalement cette infraction constitutive d’un conflit d’intérêt, elle peut faire usage d’un pouvoir d’injonction pour faire cesser cette situation. A cette occasion, elle rend publique cette injonction.
Ces mesures et leurs sanctions corollaires sont identiques pour les membres du gouvernement ainsi que pour les parlementaires (articles 11 à 14 de la loi).
Peine d’inéligibilité en cas de crime ou de manquement à la probité
La loi renforce l'exigence de probité des élus du point de vue des condamnations pénales (article 1er de la loi). Elle étend l'obligation pour les juridictions pénales de prononcer une peine complémentaire d'inéligibilité pour :
- les crimes
- les infractions relatives à la probité, notamment des infractions en matière de faux administratifs (faux et usage de faux dans un document administratif, détention de faux document administratif, faux et usage de faux en écriture publique ou authentique, fourniture frauduleuse de document administratif, fausse déclaration pour obtention indue d'allocation, prestation, paiement ou avantage, obtention frauduleuse de document administratif),
- les infractions en matière électorale (infractions relatives aux élections, aux listes électorales, au vote, au dépouillement, au déroulement du scrutin...),
- les infractions en matière fiscale (fraude fiscale aggravée),
- les infractions en matière de délits d'initiés,
- les infractions en matière de financement des partis politiques (financement des campagnes électorales et des partis politiques),
- et les manquements aux obligations déclaratives à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique.
Le juge doit motiver sa décision de ne pas prononcer cette peine lorsqu’il estime qu’elle n’est pas justifiée au regard des circonstances de l’infraction ou de la personnalité de son auteur. Cette peine est inscrite sur le bulletin n° 2 (B2) du casier judiciaire où figure la majorité des infractions de la personne condamnée. Elle y restera pendant toute la durée de son exécution.
L’autorité chargée de l’examen des candidatures aux élections politiques peut accéder à ce bulletin et ainsi vérifier si un candidat est éligible ou non.
Renforcement du contrôle du financement de la vie politique
Le contrôle des partis politiques exercé par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) est renforcé.
Les dons et les prêts des personnes physiques seront ainsi soumis à des contrôles précis exercés par deux commissaires aux comptes.
Depuis la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, le mandataire financier du parti devait adresser à la commission la liste des donateurs. Aujourd’hui il doit inscrire pour chaque nom le montant de leurs dons (article 26 de la loi).
Un candidat à une élection ne pourra plus contracter de prêt auprès d’une personne morale ou d’un pays étranger à l’exception d’un parti ou d’un groupement politique européen ainsi que d’un établissement de crédit dont le siège social est dans un état membre de la l’Union Européenne.
Il peut par contre recevoir un prêt d’une personne physique pour une durée maximale de 5 ans. Son plafond et les conditions d’encadrement de ce dernier seront fixés par décret. Le candidat devra adresser à la CNCCFP un état de son remboursement.
Le candidat qui n’aurait pas respecté les principes de financement des campagnes électorales prévues par la loi pourrait être puni de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende (minoration des comptes de campagne, dépassement des plafonds,…).
De plus, dans le souci de veiller à l’expression pluraliste des opinions et la participation des partis et des groupements politiques à la vie démocratique, les lois créent deux institutions facilitant leur financement.
Le gouvernement est ainsi habilité, en premier lieu, à créer par ordonnance une nouvelle banque publique à compter de novembre 2018. Elle sera chargée d’aider les partis et leurs candidats à financer les campagnes concernant les élections présidentielles, législatives, sénatoriales et européennes. Cette dernière portait dans la première mouture des textes le nom de « banque de la démocratie » Elle sera adossée à la Caisse des dépôts et consignations, et pourra consentir des prêts, avances ou garanties aux partis ou aux candidats « pour compenser la défaillance du marché dans ce domaine » (article 30 de la loi).
Les textes prévoient en second lieu, la mise en place d’un « médiateur du crédit » qui a pour objectif de faciliter le dialogue entre les banques, les candidats et les partis. Le médiateur favorise ou suscite toute solution de conciliation présentant des garanties de solvabilité suffisantes. Il est nommé par décret du Président de la République (article 28 de la loi).
Enfin, la publication des comptes de campagne en open data est dorénavant prévue par les textes.
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Parlementaires : incompatibilité et prévention des conflits d’intérêts
Il est mis fin à la pratique dite de la “réserve parlementaire” à compter de 2018. Cette réserve permettait aux députés et sénateurs de proposer l’attribution de subventions à des collectivités ou des associations dans le cadre de l’adoption de la loi de finances. Toutefois les subventions accordées pour 2017 seront versées et pourront s’échelonner jusqu’au 31 décembre 2023 (article 14 de la loi). Le montant de cette réserve atteignait 150 millions d’euros. La réattribution de ces fonds figurera dans le projet de lois de finances pour 2018.
Par ailleurs, chaque assemblée, après consultation de son organe chargé de la déontologie, détermine les règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d’intérêts. Elle précise les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser les conflits entre un intérêt public et ses intérêts privés (articles 3 à 6 de la loi).
Les fonctions de déontologue à l’Assemblée Nationale et celles du Comité de déontologie du Sénat respectivement créés en 2011 et 2009 ont été reconnues sur le plan juridique par l'article 3 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Ces organes ont pour mission de conseiller les parlementaires sur toute situation délicate et d’alerter le Bureau de l’assemblée en cas de manquement au code de déontologie. Les lois pour la confiance dans la vie politique renforcent le rôle de ces institutions. Elles sont dorénavant chargées du contrôle des dépenses des parlementaires donnant lieu aux remboursements ou avances de leurs frais. Dotées d’un pouvoir d’investigation, elles sont en droit de demander aux élus de la nation de leur communiquer tout document utile à l’exercice de leur mission de contrôle.
De plus, afin d’éviter les conflits d’intérêts, les activités des parlementaires en dehors de leur mandats sont davantage restreintes.
Ainsi, un député ne pourra plus exercer d’activités de conseil au cours de son mandat, sauf si l’activité a commencé plus d’un an avant sa prise de fonction. Dans les mêmes conditions, il est interdit aux parlementaires d'exercer le contrôle d'une société dont l'activité consiste à fournir des prestations de conseil (articles 6 à 13 de la loi).
En outre, le député ne pourra plus percevoir aucune rémunération, gratification ou indemnité provenant d’une institution ou d’un organisme extérieur ni y être nommé
sauf dans le cas où cette désignation est déterminée par une disposition législative.
Enfin, les parlementaires ne bénéficieront plus d’indemnité représentative de frais de mandat (5 373 € par mois pour un député et 6 110 € pour un sénateur en 2017) mais d’une prise en charge directe de leurs frais sur présentation de justificatifs. Toutefois les chambres pourront verser une avance sur ces frais dans la limite d’un plafond défini par les bureaux (article 20 de la loi).
Cette réforme sera complétée ultérieurement par d’autres dispositions qui auront vocation à figurer dans une révision de la Constitution.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
