Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et Résilience », a posé le principe dans son article 194, de la réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et de l’artificialisation des sols, au travers des différents documents de planification et par paliers dans le temps, jusqu’à atteindre en 2050 le zéro artificialisation nette (ZAN) des sols.

Toutefois, il est rapidement apparu que ce texte présentait des difficultés de mise en œuvre, tant au niveau des Régions, dans l’élaboration des schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), qu’à celui des communes et intercommunalités ayant peu consommé d’ENAF dans la période 2011 / 2021 qui se trouvaient ainsi pénalisées dans leur possibilité de développement pour la période 2021 / 2031.

En conséquence, une nouvelle loi, à l’initiative du Sénat, a été promulguée le 20 juillet 2023, qui tente de répondre aux demandes des collectivités. Il s’agit de la loi n° 2023-630, visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux.

Nous vous présentons, ci-dessous, les principales mesures, article par article, ayant un impact sur les collectivités de Haute-Garonne. 

ARTICLE 1. MODIFICATION DES DELAIS DE PRISE EN COMPTE DE LA LOI CLIMAT ET RESILIENCE

Il s’agit dans cet article, dans un premier temps, de répondre à une demande de l’association des régions de France (ARF), de prolongement du délai accordé aux régions pour intégrer dans les SRADDET les principes de réduction de la consommation d’ENAF et de lutte contre l’artificialisation des sols prévus par la loi Climat et Résilience, en vue d’atteindre le ZAN en 2050.

Le délai initial prévu par la loi Climat et Résilience pour intégrer les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols était de 2 ans à compter de la promulgation de la loi le 22 août 2021, soit jusqu’au 22 août 2023.

Ce délai avait été prolongé, une première fois, de 6 mois par la loi 3DS du 21 février 2022, portant ainsi la durée à 30 mois ou 2 ans et demi à compter de la promulgation de la loi Climat et Résilience, soit jusqu’au 22 février 2024.

Le délai est désormais porté par la loi du 20 juillet 2023 à 39 mois, ou 3 ans et 3 mois.

En conséquence, les régions ont dorénavant jusqu’au 22 novembre 2024 pour approuver une modification de leur SRADDET intégrant les objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols.

Or, il a résulté de ce rallongement de délai conséquent, un problème de temps pour mettre en compatibilité les SCoT, PLU / PLUI et carte communale avec les SRADDET, la durée entre le délai maximum accordé au SRADDET et ceux fixés par la loi Climat et Résilience aux autres documents s’étant réduite de fait.

Le législateur a donc décidé de rallonger les délais accordés au SCoT, PLU / PLUi et carte communale de 6 mois.

Ainsi les SCoT disposent dorénavant de 5 ans et 6 mois à compter de la promulgation de la loi Climat et Résilience pour se mettre en compatibilité avec le SRADDET, ou la loi, soit jusqu’au 22 février 2027.

De même les PLU / PLUi et les cartes communales disposent de 6 ans et 6 mois à compter de la promulgation de la loi Climat et Résilience pour se mettre en compatibilité avec le SCoT, ou le SRADDET, ou la loi, soit jusqu’au 22 février 2028.

 Cette loi modifie le délai, mais pas les conséquences d’une non prise en compte de l’intégration des objectifs de réduction d’ENAF.

Si les PLU / PLUi et cartes communales n’ont pas été modifiés ou révisés avant le 22 février 2028 pour intégrer ces objectifs, aucune autorisation d’urbanisme ne peut être délivrée dans les zones à urbaniser du PLU ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu'à l'entrée en vigueur de la procédure engagée

Toutefois, jusqu’au 24 août 2031, les PLU / PLUi et cartes communales approuvés après le 24 août 2011 n’ont pas à intégrer l’objectif de réduction de moitié de la consommation des ENAF s’ils prévoient déjà des objectifs chiffrés de réduction de la consommation des ENAF d’au moins 1/3 par rapport aux 10 années précédant l’arrêt du projet de document.

ARTICLE 2. LA CONFERENCE REGIONALE DE GOUVERNANCE

 L’article 2 remplace la conférence régionale des SCoT, créée par la loi Climat et résilience, chargée de faire des propositions en matière de territorialisation de la baisse de consommation d’espaces naturels, par une instance élargie, la conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation des sols.

Au lieu d’être constituée uniquement de représentants des SCoT, elle sera composée, sauf si la région en a décidé autrement, de représentants des régions, des communes, des intercommunalités, des départements, des SCoT et de l’Etat.

Elle peut se réunir sur tout sujet lié à la mise en œuvre des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols. Elle peut également transmettre à l’Etat des analyses et des propositions portant sur cette mise en œuvre, et elle est consultée dans le cadre de la qualification des projets d’envergure nationale ou européenne.

^{ARTICLE 3. LE NIVEAU DE PRISE EN COMPTE DES PROJETS D’ENVERGURE NATIONALE OU EUROPEENNE}

 L’application de l’article 194 de la loi Climat et Résilience permet de définir par région une enveloppe maximum d’espace NAF susceptibles d’être consommés entre 2021 et 2031, après avoir calculé la consommation d’ENAF sur la période 2011 / 2021 et lui avoir appliqué un coefficient de réduction de 50 %.

Cette enveloppe doit, ensuite, être répartie par les Régions entre les territoires de SCOT et les communes ou intercommunalités, lorsqu’elles ne sont pas couvertes par un SCoT.

Les Régions se sont inquiétées de l’intégration des projets d’envergure nationale ou européenne d’aménagement, gros consommateurs d’espace, dans l’enveloppe de consommation d’ENAF qui leur serait attribuée.

En effet, l’inclusion des ENAF consommés par ces projets pourraient avoir des conséquences non négligeables sur l’enveloppe résiduelle à partager entre territoire, notamment sur une région comme l’Occitanie où il existe de nombreux projets consommateurs d’ENAF en prévision de réalisation sur cette période (LGV, autoroute, …).

L’ARF a donc demandé à l’Etat que ces grands projets soient exclus des enveloppes régionales et soient comptabilisés au niveau national.

L’article 3 de la loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, répond en partie à cette demande.

C’est un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme qui fixera, région par région, la liste des projets d’envergure nationale ou européenne pris en compte hors enveloppe régionale, après avis du Président du conseil régional et de la conférence régionale de gouvernance.

La consommation d’ENAF liée aux projets inscrits dans cette liste sera prise en compte dans le cadre d’un forfait national, pour une surface de 12 500 hectares pour l’ensemble du pays, dont 10 000 hectares pour les 11 régions dotées d’un SRADDET, dont l’Occitanie.

Cette enveloppe de 10 000 hectares est mutualisée au prorata de l’enveloppe d’artificialisation définie dans chaque Région au titre de la première période 2021 / 2031. Un arrêté du ministre chargé de l’urbanisme précise cette répartition.

A noter, que l’arrêté peut être modifié dans les mêmes formes, pour prendre en compte de nouveaux projets présentant un intérêt général majeur.

Il est par ailleurs prévu qu’en cas de dépassement du forfait, le surcroît de consommation ne peut pas être imputé sur l’enveloppe des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

De plus, l’article 3 de la loi indique les projets qui peuvent être considérés comme d’envergure nationale ou européenne. Il s’agit, par exemples, pour ce qui concerne l’Occitanie :

• Des autoroutes (Toulouse / Castres) ;
• Des LGV (Toulouse / Bordeaux et Montpellier / Perpignan) ;
• Des projets industriels d'intérêt majeur pour la souveraineté nationale ou la transition écologique ainsi que ceux qui participent directement aux chaînes de valeur des activités dans les secteurs des technologies favorables au développement durable (pourrait être compris par exemple la consommation d’ENAF pour la construction d’une usine dédiée à l’avion zéro émission par Airbus).

Enfin, il convient de noter que dans le cadre des SCoT, la consommation d’ENAF ou l’artificialisation des sols concernant des projets d’envergure régionale, peuvent ne pas être comptabilisés dans l’enveloppe de développement du SCoT, dès lors que la surface de foncier consommée est mutualisée au niveau du SRADDET.

ARTICLE 4. LE DROIT AU 1 HECTARE

Les premières mise en œuvre de la réduction d’ENAF, dans le cadre de la révision d‘un PLU, notamment, ont mis en évidence un problème pour les communes ayant peu consommé de foncier sur la période 2011 / 2021.

En effet, certaines communes se sont trouvées avec des surfaces d’extension urbaine très réduites pour la période 2021 / 2031, après application du coefficient de 50 % sur leur consommation des dix années passées. Cette déclinaison de l’objectif national (- 50 %) à l’échelon local sans discernement qui n’était pas un principe prévu par la loi, s’est imposé à l’usage sur certains territoires pour s’inscrire dans la trajectoire du ZAN dans l’attente des SRADDET et des SCoT. Elle a entrainé des réductions drastiques pouvant avoir des conséquences sur la mise en œuvre du projet d’aménagement et de développement de la commune. Les sénateurs ont donc proposé de garantir un minimum de possibilité d’extension urbaine pour chaque commune.

Ainsi, toute commune couverte par un PLU / PLUi ou une carte communale, à condition que ce document soit prescrit, arrêté ou approuvé avant le 22 août 2026, ne peut être privée d’une surface minimale de consommation d’ENAF, pour la période 2021 / 2031, inférieure à 1 hectare.

A noter, qu’une commune actuellement au règlement national d’urbanisme (RNU) qui lancerait l’élaboration d’une carte communale ou d’un PLU, avant le 22 août 2026, bénéficiera de ce droit à 1 ha.

Par contre, ce droit ne permettra pas de s’exonérer de la règle dite « de constructibilité limitée », qui n’autorise pas les constructions en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune (PAU).

En conséquence, dans l’attente des objectifs de modération de la consommation d’ENAF territorialisés dans les SRADDET et de leur traduction dans les SCoT, il convient pour une commune qui souhaite connaitre la surface d’extension urbaine théorique dont elle pourra disposer pour la période 2021 / 2031, de calculer sa consommation d’ENAF sur la période 2011 / 2021 et de multiplier la surface trouvée par 50 % (en ayant conscience que ce taux pourra évoluer selon les résultats des travaux des SRADDET et des SCoT).

Si la surface ainsi définie est :

• Supérieure à 1 ha, c’est cette surface qui est retenue ;
• Par contre, si cette surface est inférieure à 1 ha, alors la commune pourra bénéficier du minimum d’1 ha.

Dans le cadre d’un document de planification intercommunal (PLUi), le maire d’une commune concernée par ce droit à 1 ha peut décider de le mutualiser à l’échelle intercommunale, après avis de la conférence des maires.

De plus, l’article 4 prévoit qu’au plus tard le 1^er janvier 2031, la conférence régionale de gouvernance présente un bilan de l’application de cette mesure sur les objectifs de réduction de la consommation des ENAF prévus dans le SRADDET et formule des pistes de réduction progressive de cette surface minimale pour atteindre l’objectif du ZAN en 2050.

Dans le cadre de la mise en œuvre de ce dispositif, votre attention est attirée sur l’application de cette règle dans le cadre de l’élaboration d’un PLUi, en l’état de la rédaction de cet article.

En effet, ce principe du droit à l’hectare laisse des questions en suspens concernant notamment la compatibilité des documents d’urbanisme avec les programmes locaux de l’habitat (PLH) ou les SCoT.

En effet, pour certaines communes très rurales ou montagnardes, une surface d’extension de l’ordre d’un hectare peut paraitre démesurée par rapports aux dynamiques passées et aux ambitions futures d’accueil d’habitants et de création de logements prévues dans les documents d’urbanisme de rang supérieurs.

D’autre part, ce principe arithmétique pour définir un droit à consommer des ENAF avant même d’aborder des questions d’aménagement et de projets de territoires (accueil de population, services, équipements, logement, activités…) peut aboutir à définir un cadre de réflexion limitatif et peu qualitatif pour les élus qui se lancent dans l’élaboration d’un PLUi.

Ainsi, 2 méthodes relativement contradictoires semblent pouvoir être mises en œuvre, soit :

• Faire un calcul de réduction de consommation de 50 % (ou autre selon les objectifs qui seront fixés par les documents supérieurs) commune par commune, en appliquant la règle du 1 ha pour les communes concernées et additionner l’ensemble des surfaces déterminées. Ce qui semble peu cohérent pour un travail intercommunal et devrait se traduire à priori par une surface globale de consommation d’ENAF plus importante que les objectifs régionaux fixés par le SRADDET, voir ceux du SCoT ;
• Faire le calcul au niveau intercommunal pour obtenir une surface globale d’extension possible.

Ensuite, faire le calcul par commune et appliquer la règle du 1 ha pour celles qui sont concernées.

Puis, déduire la somme des surfaces de 1 ha de la surface globale définie au niveau intercommunal.

Enfin, répartir la surface restante entre les communes non concernées par la règle du 1 ha.

Si ce calcul semble plus cohérent avec la notion de PLUi, il sera probablement pénalisant pour les communes non concernées par le 1 ha, qui devraient voir la surface qui leur est allouée réduite, sauf, effectivement, à ce que les maires des communes concernées par le 1 ha acceptent de mutualiser leurs surfaces.

Espérons, qu’un texte complémentaire (décret et / ou circulaire) viendra rapidement éclaircir ce point, afin de pouvoir travailler avec sérénité sur les procédures d’élaboration ou d’évolution des PLUi.

ARTICLE 5. COMMUNES LITTORALES

Cet article concerne les problématiques liées au recul du trait de côte dans les communes littorales.

ARTICLE 6. DROIT DE PREEMPTION URBAIN ET SURSIS A STATUER

Cet article 6 de la loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols, offre deux outils aux élus pour leur faciliter la mise en œuvre des mesures définies pour réduire la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Il s’agit :

1. D’un droit de préemption urbain (DPU) :

En fait la loi permet d’instituer le DPU prévu à l’article L211-1 du code de l’urbanisme pour les zones U et AU des PLU et sur certains terrains des communes disposant d’une carte communale, dans les secteurs prioritaires à mobiliser pour leur potentiel foncier favorisant l’atteinte des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols.

Ces secteurs prioritaires peuvent concerner :

• Des terrains contribuant à la préservation ou à la restauration de la nature en ville, notamment lorsqu'il s'agit de surfaces végétalisées ou naturelles situées au sein des espaces urbanisés ;
• Des zones présentant un fort potentiel en matière de renaturation, en particulier dans le cadre de la préservation ou de la restauration des continuités écologiques, et qui peuvent notamment être les zones préférentielles pour la renaturation identifiées dans le schéma de cohérence territoriale ;
• Des terrains susceptibles de contribuer au renouvellement urbain, à l'optimisation de la densité des espaces urbanisés ou à la réhabilitation des friches.

1. D’un sursis à statuer :

 Le sursis à statuer est un outil existant qui permet de mettre en attente l’instruction d’une autorisation d’urbanisme (permis de construire, d’aménager ou déclaration préalable) qui remettrait en cause un projet de PLU en cours d’élaboration ou de révision, ou en rendrait l’exécution ultérieure plus onéreuse.

Cet article 6, renforce les motivations d’utilisation du sursis à statuer, en permettant en plus, à l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme, de surseoir à statuer sur une demande d’autorisation d’urbanisme entraînant une consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers qui pourrait compromettre l’atteinte des objectifs de réduction de cette consommation, susceptibles d’être fixés par le document d’urbanisme en cours d’élaboration ou de modification, durant la première tranche de dix années, soit entre 2021 et 2031.

La décision de surseoir à statuer est motivée en considération soit de l’ampleur de la consommation résultant du projet faisant l’objet de la demande d’autorisation, soit de la faiblesse des capacités résiduelles de consommation au regard des objectifs de réduction fixés dans le projet de document.

Trois particularités de ce nouveau sursis à statuer :

• Tout d’abord, il peut être utilisé dans le cadre d’une procédure de modification du PLU ;
• Ensuite, il semble être valide jusqu’à l’approbation de la procédure, alors qu’en règle générale il n’a qu’une durée de validité de 2 ans maximum.
• Enfin, il n’est pas lié à la tenue du débat sur le PADD, contrairement au sursis applicable dans le cadre de l’élaboration ou la révision d’un PLU (article L153-11 du code de l’urbanisme). Toutefois, il conviendra de s’assurer que les études du futur PLU sont suffisamment avancées pour pouvoir justifier des motifs permettant de le mettre en œuvre, en toute sécurité juridique.

A noter que la décision de surseoir à statuer ne peut être opposée à une demande pour laquelle la consommation d’ENAF résultant de la réalisation du projet est compensée par la renaturation d’une surface au moins équivalente à l’emprise du projet.

A l’expiration du délai de validité du sursis à statuer, l’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme statue sur la demande d’autorisation d’urbanisme dans un délai de deux mois à compter de la confirmation par le pétitionnaire de cette demande.

A défaut de notification de la décision dans ce dernier délai, l’autorisation est considérée comme ayant été accordée dans les termes dans lesquels elle avait été demandée.

Enfin lorsqu’une décision de sursis à statuer est intervenue, le propriétaire du terrain à qui elle a été opposée peut mettre en demeure la collectivité de procéder à l’acquisition de son terrain dans les conditions et le délai mentionnés aux articles L.230-1 à L.230-6 du code de l’urbanisme.

1. Autre point :

Cet article complète l’article L300-1 du code de l’urbanisme qui définit les actions ou opérations d’aménagement en matière d’urbanisme et sert de base à de nombreuses procédures : droit de préemption, lotissement, zone d’aménagement concertée, …

Il intègre dans ces actions ou opérations, les projets de renaturation ou de désartificialisation des sols, ceux de recyclage foncier et ceux de restauration du patrimoine bâti ou non bâti et des espaces naturels.

ARTICLE 7. RENATURATION DES SOLS

Cet article 7, très court, complète le 5° du III l’article 194 de la loi Climat et Résilience, en précisant que la transformation d’espaces urbanisés ou construits en espaces naturels, agricoles ou forestiers, par renaturation peut venir en déduction du calcul de consommation des ENAF.

ARTICLE 8. EVALUATION DES POLITIQUES DE LIMITATION DE L’ARTIFICIALISATION DES SOLS PAR LA LOI CLIMAT

L’article 207 de la loi Climat et Résilience prévoit que le gouvernement doit rendre public un rapport relatif à l’évaluation de la politique de limitation de l’artificialisation des sols, au moins tous les 5 ans.

Ce rapport dresse le bilan de la loi Climat et Résilience en matière de lutte contre l'artificialisation et évalue l'efficacité des mesures de réduction de l'artificialisation.  

Le contenu de ce rapport est complété par les éléments suivants et doit :

• Dresser un bilan des effets de la loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, …, notamment des effets de la garantie d’une surface minimale de consommation des ENAF (1 ha) ;
• Retracer la consommation d’ENAF, occasionnée par les projets d’envergure nationale ou européenne qui présentent un intérêt général majeur et faire état de la prise en compte aux échelles régionale et intercommunale des projets d’intérêt général ;
• Examiner les incidences du régime de limitation de l’artificialisation sur la production de logements, notamment de logements sociaux, et sur la réalisation de projets concourant à la transition écologique ou au développement économique des territoires ;
• Contenir un examen approfondi des conséquences de ce régime sur la préservation de l’environnement naturel et de la biodiversité et sur la prise en compte des incidences de la disponibilité locale de la ressource en eau.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.