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La loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi « Climat et Résilience », a posé le principe dans son article 194, de la réduction de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et de l’artificialisation des sols, au travers des différents documents de planification et par paliers dans le temps, jusqu’à atteindre en 2050 le zéro artificialisation nette (ZAN) des sols.

La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, est venue compléter la loi « Climat et Résilience » en précisant un certain nombre de points et en rallongeant les délais pour la prise en compte de cette loi dans les documents de planification locaux.

Le gouvernement a fait paraitre en 2023, cinq décrets d’application de ces deux lois, qui viennent préciser leur mise en œuvre. Il s’agit de :

• Deux décrets du 27 novembre, concernant les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET),
• Un décret du 27 novembre, sur la notion d’artificialisation des sols,
• Un décret du 26 décembre, portant sur la définition des friches,
• Un décret du 29 décembre, complété par un arrêté de la même date, concernant la définition des modalités de prise en compte des centrales photovoltaïques au sol dans le calcul de la consommation d’espaces.

Nous vous présentons, ci-dessous, les principales mesures de ces cinq décrets. 

Décret n° 2023-1098, du 27 novembre 2023, relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l’artificialisation des sols

La loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023, visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de lutte contre l’artificialisation des sols et à renforcer l’accompagnement des élus locaux, prévoit dans son article 3 une comptabilisation spécifique pour des projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur afin que leur consommation d’espaces naturels, agricoles ou forestiers (ENAF) pendant la première tranche (2021 / 2031) ne soit pas directement imputable à la commune et à la région dans lesquels ils sont implantés. Un forfait national de 10 000 hectares est dédié aux régions couvertes par un SRADDET, dont l’Occitanie.

 
Les projets concernés sont listés par un arrêté du ministre en charge de l'urbanisme, après avis du président du conseil régional et consultation de la conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l'artificialisation des sols, qui est créée par loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 et remplace la conférence des schémas de cohérence territoriale (SCoT). La région peut également formuler une proposition pour identifier ces projets.

En cas de désaccord entre l'Etat et la région sur la liste nationale, une commission de conciliation instituée dans chaque région pourra être saisie. Elle comprend notamment, à parts égales, des représentants de l'Etat et de la région concernée.

Le décret vient préciser la composition et les modalités de fonctionnement de cette commission. Il prévoit en particulier trois représentants pour la région et trois pour l'Etat, dont le préfet et le directeur régional chargé de l'environnement et de l'aménagement (DREAL).

La présidence est assurée par un magistrat administratif désigné par le président de la cour administrative d'appel dans le ressort de laquelle se situe le chef-lieu de région.

Des représentants du bloc communal peuvent y participer à titre consultatif dès lors qu'un projet les concerne. La présence du maire et du président d'un établissement public de coopération intercommunale est tout particulièrement recommandée dans le cas de projets ayant une implantation concentrée sur un périmètre communal et intercommunal bien circonscrit.

La commission peut associer d'autres acteurs notamment un représentant d'un département, ou encore ceux compétents en matière d'aménagement foncier, d'urbanisme ou d'environnement ou plus particulièrement pour la matière du projet concerné.

 La commission est saisie par la région en cas de désaccord avec l'Etat sur la liste nationale des projets d'envergure nationale ou européenne présentant un intérêt général majeur. Elle peut formuler une proposition dans un délai d'un mois après sa saisine, qui est notifiée au ministre par le préfet.

S'il ne suit pas cet avis, le ministre doit informer les membres de la commission des raisons de sa décision.

Décret n° 2023-1097, du 27 novembre 2023, relatif à la mise en œuvre de la territorialisation des objectifs de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols

La loi « Climat et Résilience » a fixé l'objectif d'atteindre le « zéro artificialisation nette des sols » en 2050, avec un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d’ENAF dans les dix prochaines années. Cette trajectoire progressive est à décliner territorialement dans les documents de planification et d'urbanisme.

Pour la première tranche de dix années (2021 / 2031), les SRADDET devaient décliner leurs objectifs de réduction de la consommation d’espaces au niveau infrarégional, déterminés afin de ne pas dépasser la moitié de la consommation des ENAF observée lors des dix années précédant la promulgation de la loi (2011 / 2021).

Un décret du 29 avril 2022 avait précisé les modalités d'application pour l'intégration et la déclinaison des objectifs de gestion économe de l'espace et de lutte contre l'artificialisation des sols. Il avait notamment détaillé les critères de territorialisation de la trajectoire et organisé la faculté de pouvoir mutualiser au niveau régional la consommation d'espaces ou l'artificialisation résultant de projets dits d'envergure nationale ou régionale.

Le présent décret ajuste et complète ces modalités pour mieux assurer la territorialisation des objectifs de sobriété foncière et l'équilibre entre le niveau d'intervention de la région d'une part, et du bloc communal via les documents d'urbanisme d'autre part. Il tient compte des évolutions apportées par la loi du 20 juillet 2023.

En ce sens, dans le rapport d'objectifs du SRADDET, les critères à considérer pour fixer les objectifs de réduction de la consommation des ENAF sont renforcés :

• En faisant, à l'instar de la loi, mention explicitement de la prise en compte des efforts passés,
• En indiquant qu'il convient de tenir compte de certaines spécificités locales telles que les enjeux des communes littorales ou de montagne et plus particulièrement de ceux relevant des risques naturels prévisibles, ou du recul du trait de côte.

Par ailleurs, pour adopter une approche plus proportionnée et qualitative du rôle de la région vis-à-vis des documents infrarégionaux (SCoT, PLU / PLUi, carte communale), le décret ne prévoit plus la fixation obligatoire d'un nombre ou pourcentage de réduction de l'artificialisation à l'échelle infrarégionale dans les règles générales du SRADDET.

Cela reste une faculté de la région dès lors que les compétences des échelons infrarégionaux ne sont pas méconnues et ce notamment de par leur association dans le cadre de la procédure d'évolution du SRADDET.

Ainsi, toute règle prise pour contribuer à l'atteinte des objectifs de réduction de la consommation d’espaces pourra toujours être déclinée entre les différentes parties du territoire régional identifiées par la région, le cas échéant en tenant compte des périmètres des SCoT existants, afin de ne pas méconnaître les compétences des échelons infrarégionaux, mais ce n’est plus une obligation.

La déclinaison territoriale doit permettre de garantir la surface minimale de consommation d’ENAF, tant au niveau du SRADDET que du SCoT (nouvel article R.141-7-1 du code de l'urbanisme). Il s’agit là du droit à 1 hectare en extension urbaine prévu pour toute commune, pour la période 2021 / 2031, par la loi du 20 juillet 2023.

D’autre part, le décret permet de mutualiser au niveau régional la consommation ou l'artificialisation engendrée par certains projets d'envergure régionale, qui feront l'objet d'une liste dans le fascicule des règles du SRADDET, dans le cadre d'une part réservée au niveau régional à ces projets. Cette liste sera au moins transmise pour avis aux établissements publics de SCoT, aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en PLU et aux communes ainsi qu'aux départements concernés par ces projets.

Au vu des enjeux portés à l'échelle de la région en matière d'agriculture durable et des structures agricoles, le projet de décret ajoute un critère de territorialisation pour le maintien et le développement des activités dans ce domaine.

Il prévoit aussi la possibilité de mettre en place une part réservée de l'artificialisation des sols pour des projets à venir de création ou d'extension de constructions ou d'installations nécessaires aux exploitations agricoles et ce notamment pour contribuer aux objectifs et orientations prévus dans les schémas directeurs régionaux des exploitations agricoles.

Chaque région pourra ainsi opter via son document de planification pour réserver par avance une enveloppe destinée à de tels projets et qui sera donc mobilisée en tant que de besoin. Ce mécanisme permet de mieux prendre en compte cet enjeu après 2031.

Pour la première tranche de dix ans (2021 / 2031), les constructions ou installations à destination d'exploitation agricole qui sont réalisées dans les espaces agricoles ou naturels n'emportent généralement pas de création ou d'extension d'espaces urbanisés et donc de consommation de ces espaces.

Le décret rappelle également qu'une autorisation d'urbanisme conforme aux prescriptions d'un document d'urbanisme en vigueur ayant fixé des objectifs chiffrés de lutte contre l'artificialisation des sols, ne peut être refusée au motif qu'elle serait de nature à compromettre le respect de ces objectifs.

Décret n° 2023-1096, du 27 novembre 2023, relatif à l’évaluation et au suivi de l’artificialisation des sols

L'article L.101-2-1 du code de l'urbanisme introduit par l'article 192 de la loi « Climat et Résilience » définit le processus d'artificialisation des sols et détermine les surfaces devant être considérées comme artificialisées et celles comme non artificialisées dans le cadre de la fixation et du suivi de l’objectif de réduction de l’artificialisation des sols dans les documents de planification et d'urbanisme.

Un premier décret a été publié le 29 avril 2022 qui fixait les conditions d'application de cet article.

Ce décret créait un nouvel article R.101-1 au code de l'urbanisme, indiquant, en particulier, qu'afin de mesurer le solde d'artificialisation nette des sols à l'échelle des documents de planification et d'urbanisme, les surfaces sont qualifiées comme artificialisées ou non artificialisées selon les catégories d'une nomenclature qui était annexée au décret.

Ces surfaces doivent être appréciées compte tenu de l'occupation des sols observée qui résulte à la fois de leur couverture mais également de leur usage. La définition de cette convention de mesure est nécessaire pour décliner les objectifs de réduction de l'artificialisation nette à tous les échelons territoriaux (national, régional, local), avec une méthode commune d'estimation.

Toutefois, le décret du 29 avril 2022 présentait des difficultés d’interprétation pour certaines catégories de surfaces.

Aussi, le présent décret ajuste et complète ces modalités pour mieux répondre aux enjeux de préservation et de restauration de la nature en ville, du renouvellement urbain et de développement des énergies renouvelables.

En particulier, le texte précise que la qualification des surfaces est seulement attendue pour l'évaluation du solde d'artificialisation nette des sols, dans le cadre de la fixation et du suivi des objectifs des documents de planification et d'urbanisme.

Pour traduire ces objectifs dans le document d'urbanisme, il appartient à l'autorité compétente de construire un projet de territoire (dans le SCoT, puis dans le PLU ou PLUi, ou dans la carte communale), en conciliant les enjeux de sobriété foncière, de qualité urbaine et la réponse aux besoins de développement local.

 
Conformément à l'article L.101-2-1 du code de l'urbanisme, la nomenclature précise que sont considérées comme artificialisées les surfaces dont les sols sont, soit :

• Imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement,
• Stabilisés et compactés,
• Constitués de matériaux composites,
• Végétalisés herbacés et à usage résidentiel, de production secondaire ou tertiaire, ou d'infrastructures.

Le décret clarifie que les surfaces entrant dans ces catégories, qui sont en chantier ou à l'abandon, sont également considérées comme artificialisées.

 
En revanche, sont qualifiées comme non artificialisées les surfaces qui sont soit :

• Naturelles, nues ou couvertes d'eau,
• Végétalisées, constituant un habitat naturel ou utilisées à usage de cultures, y compris les surfaces d'agriculture urbaine et les surfaces boisées ou arbustives dans l'espace urbain.

Le décret confirme que les surfaces à usage de culture agricole, et qui sont en friche, sont bien qualifiées comme étant non artificialisées.

Il dissocie par ailleurs les surfaces à usage agricole de celles végétalisées à usage sylvicole pour une mesure plus fine de ces types de surfaces.

 
Le décret comprend en annexe de l’article R.101-1 du code de l'urbanisme un tableau (voir ci-dessous) récapitulant l’ensemble des catégories de surface, qui remplace la nomenclature du décret du 29 avril 2022 et intègre les seuils de référence à partir desquels pourront être qualifiées les surfaces (50 m² pour le bâti et 2 500 m² pour les autres catégories de surface ; 5 mètres de large pour les infrastructures linéaires et au moins 25 % de boisement d'une surface végétalisée pour qu'elle ne soit pas seulement considérée comme herbacée).

 
(*) Les infrastructures linéaires sont qualifiées à partir d'une largeur minimale de cinq mètres.
(**) Une surface végétalisée est qualifiée d'herbacée dès lors que moins de vingt-cinq pour cent du couvert végétal est arboré.

De plus, le décret précise que les surfaces végétalisées à usage de parc ou jardin public, quel que soit le type de couvert (boisé ou herbacé) pourront être considérées comme étant non artificialisées, valorisant ainsi ces espaces de nature en ville.

Il en sera de même pour les surfaces végétalisées sur lesquelles seront implantées des installations de panneaux photovoltaïques qui respectent des conditions techniques garantissant qu'elles n'affectent pas durablement les fonctions écologiques du sol ainsi que son potentiel agronomique.

 
Toutefois, il convient de noter que cette nomenclature ne s'applique pas pour les objectifs de la première tranche de dix ans.

Pendant cette période transitoire de 2021 à 2031, les objectifs porteront uniquement sur la réduction de la consommation des ENAF (entendue comme la création ou l'extension effective d'espace urbanisé).

Cette nomenclature n'a pas non plus vocation à s'appliquer au niveau d'un projet, pour lequel l'artificialisation induite est appréciée directement au regard de l'altération durable des fonctions écologiques ainsi que du potentiel agronomique du sol.

Si ce décret permet de clarifier la distinction entre les surfaces considérées comme artificialisées et celles non artificialisées, il reste difficile d’interprétation sur la manière de calculer ces surfaces au niveau communal, notamment sur la base servant pour le calcul des 2500 m² d’emprise au sol ou de terrain, par rapport aux zonages des PLU et au parcellaire cadastral.

Il reste à espérer qu’un arrêté et / ou une circulaire, ministériel, viendront préciser ces points, afin qu’ils ne soient pas soumis à une interprétation à géométrie variable suivant les différentes personnes publiques associées (PPA) aux procédures d’élaboration, d’évolution et d’évaluation des documents de planification, ainsi qu’en fonction des territoires. 

 
Enfin, le décret précise le contenu du rapport local de suivi de l'artificialisation des sols.

La loi « Climat et Résilience » a introduit l’obligation pour les communes ou les EPCI compétents en PLU, dès lors que leur territoire est couvert par un document d'urbanisme, d’établir un rapport tous les trois ans sur le rythme de l'artificialisation des sols et le respect des objectifs de réduction de cette consommation d’ENAF déclinés au niveau local.

Le premier rapport doit être réalisé trois ans après l'entrée en vigueur de la loi, soit au plus tard le 22 août 2024.

Le rapport relatif à l'artificialisation des sols présente, pour les années civiles sur lesquelles il porte les indicateurs et données suivants :

• La consommation des ENAF, exprimée en nombre d'hectares, le cas échéant en la différenciant entre ces types d'espaces, et en pourcentage au regard de la superficie du territoire couvert. Sur le même territoire, le rapport peut préciser également la transformation effective d'espaces urbanisés ou construits en ENAF du fait d'une renaturation,
• Le solde entre les surfaces artificialisées et les surfaces désartificialisées, telles que définies dans la nomenclature annexée à l'article R.101-1 du code de l'urbanisme, présentée ci-dessus,
• Les surfaces dont les sols ont été rendus imperméables, au sens des 1° et 2° de la nomenclature annexée à l'article R.101-1 du code de l'urbanisme,
• L'évaluation du respect des objectifs de réduction de la consommation d’ENAF et de lutte contre l'artificialisation des sols fixés dans les documents de planification et d'urbanisme.

Pendant la première période 2021 /2031, les communes ou les EPCI compétents en PLU pour réaliser le rapport ne sont tenus de renseigner que l'indicateur et les données prévus au 1).

Le rapport peut comporter d'autres indicateurs et données. Il explique les raisons des évolutions observées sur tout ou partie du territoire qu'il couvre, notamment l'impact des décisions prises en matière d'aménagement et d'urbanisme ou des actions de renaturation réalisées.

Pour établir ce rapport, les communes et les EPCI compétents en PLU disposent gratuitement des données produites par l'observatoire de l'artificialisation mentionné à l'article R101-2 du code de l'urbanisme.

Ils peuvent également utiliser les données de dispositifs d'observation développés et mis en œuvre localement et s'appuyer sur les analyses réalisées dans le cadre de l'évaluation du SCoT et de celle du plan PLU / PLUi.

Ces suivis réguliers permettront d'apprécier l'artificialisation des sols à une échelle plus fine et seront utiles pour alimenter les bilans de consommation des documents d'urbanisme.

Décret n° 2023-1259, du 26 décembre 2023, précisant les modalités d’application de la définition de la friche

L’article 222 de la loi « Climat et Résilience » a introduit une définition de la friche dans le code de l’urbanisme (article L111-26).

Elle fixe deux critères cumulatifs que sont :

• Le caractère inutilisé du bien ou d’un droit immobilier,
• L’absence de possibilité de réemploi sans aménagement ou travaux préalables.

Cette disposition s’inscrit dans le cadre de la politique de lutte contre l’artificialisation des sols et de gestion économe des espaces dont l’un des enjeux déterminants est la mobilisation prioritaire des gisements fonciers disponibles et le renouvellement urbain.

Le décret vise à préciser les modalités d’application de cette définition en détaillant les deux critères. Il permet ainsi de l’éclairer et de faciliter l’identification des friches. Il indique en particulier des éléments pouvant être pris en compte pour la reconnaissance d’une friche.

Ainsi, au titre du décret, pour identifier une friche au sens des critères prévus par l’article L.111-26 du code de l’urbanisme, il est tenu compte notamment de l’un ou des éléments suivants :

• Une concentration élevée de logements vacants ou d’habitats indignes,
• Un ou des locaux ou équipements vacants ou dégradés en particulier à la suite d’une cessation définitive d’activités,
• Une pollution identifiée pour laquelle son responsable ou l’exploitant du site, son ayant-droit ou celui qui s’est substitué à lui a disparu ou est insolvable,
• Un coût significatif pour son réemploi voire un déséquilibre financier probable entre les dépenses d’acquisition et d’interventions, d’une part et le prix du marché pour le type de biens concernés, ou compte tenu du changement d’usage envisagé, d’autre part.

De plus, l’aménagement ou les travaux préalables au réemploi d’un bien s’entendent comme les interventions permettant la remise en état, la réhabilitation ou la transformation du bien concerné.

Également, une activité autorisée à titre transitoire avant un réemploi prévu n’est pas de nature à remettre en cause la qualification d’une friche.

D’autre part, le décret prévoit que les terrains non bâtis à caractère agricole ou forestier ne peuvent être considérés comme des friches au sens du code de l’urbanisme.

De même, les terrains à caractère naturel, y compris après avoir fait l’objet d’une renaturation, ne sont pas non plus concernés car ils présentent bien un usage à cette fin sans nécessiter de travaux pour leur réemploi.

Enfin, étant donné les recensements de friches qui peuvent être opérés, en particulier dans le cadre des observatoires locaux de l’habitat et du foncier, le décret indique que les inventaires sont réalisés, notamment, d’après les standards du Conseil national de l’information géolocalisée (CNIG) et contribuent à alimenter un inventaire national.

Décret n° 2023-1408, du 29 décembre 2023, définissant les modalités de prise en compte des installations de production d’énergie photovoltaïque au sol dans le calcul de la consommation d’espace

La loi « Climat et Résilience » fixe dans son article 191 un objectif national d’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 et pour l’atteindre, un objectif de réduction du rythme de l’artificialisation par tranches de dix années, traduit, pour la première décennie, par un objectif de réduction de la consommation d’ENAF.

Afin de permettre de concilier cet objectif avec la nécessité de développer, par ailleurs, les énergies renouvelables, un principe dérogatoire au calcul de la consommation d’ENAF a été introduit pour les installations photovoltaïques implantées sur les espaces agricoles ou naturels. Ainsi, il est prévu pour la première tranche de dix ans, les conditions dans lesquelles un espace naturel ou agricole occupé par une installation de production d’énergie photovoltaïque au sol n’est pas comptabilisé dans la consommation d’ENAF, en précisant d’une part, que l’installation ne doit pas affecter durablement les fonctions écologiques du sol ainsi que son potentiel agronomique, d’autre part, qu’elle ne doit pas être incompatible avec l’exercice d’une activité agricole ou pastorale sur le terrain sur lequel elle est implantée, si la vocation de celui-ci est agricole.

Le décret précise les modalités de mise en œuvre de ce principe dérogatoire et donc les critères d’implantation de ces projets permettant de remplir les conditions prévues par la loi.

Ainsi, ne sont pas comptabilisés dans la consommation d’ENAF les installations de production d’énergie photovoltaïque dont les modalités de mise en œuvre permettent de garantir :

• La réversibilité de l’installation,
• Le maintien, au droit de l’installation, du couvert végétal correspondant à la nature du sol et, le cas échéant, des habitats naturels préexistants sur le site d’implantation, sur toute la durée de l’exploitation, ainsi que de la perméabilité du sol au niveau des voies d’accès,
• Sur les espaces à vocation agricole, le maintien d’une activité agricole ou pastorale significative sur le terrain sur lequel elle est implantée, en tenant compte de l’impact du projet sur les activités qui y sont effectivement exercées ou, en l’absence d’activité agricole ou pastorale effective, qui auraient vocation à s’y développer.

De plus, le décret prévoit des mesures transitoires pour les installations de production d’énergie photovoltaïque dont la date d’installation effective ou la date de dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme est comprise entre la promulgation de la loi « Climat et Résilience » et la publication du présent décret.

Ce décret est complété par un arrêté ministériel du 29 décembre définissant les caractéristiques techniques des installations de production d’énergie photovoltaïque exemptées de prise en compte dans le calcul de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. (NOR : TREL2211878A)

Cet arrêté fixe les caractéristiques techniques et critères d’implantation des installations de production d’énergie photovoltaïque qui permettent de respecter les conditions mentionnées dans le décret du 29 décembre 2023 susmentionné et d’être exemptés d’une prise en compte dans le calcul de la consommation des ENAF.

Pour ne pas relever du calcul de la consommation des ENAF au sens du décret du 29 décembre 2023, les installations de production d’énergie photovoltaïque doivent répondre aux caractéristiques techniques suivantes :

Ces règles s’appliquent sans préjudice des dispositions des articles L.111-27 et L.111-29 du code de l’urbanisme relatives à l’autorisation des projets situés sur des surfaces agricoles.

De plus, le ministre en charge de l’énergie met en place une plateforme numérique aux fins de rassembler l’ensemble des données et informations relatives aux caractéristiques techniques et critères d’implantation des installations mentionnées à l’article 1^er du présent arrêté.

Cette plateforme peut être consultée par l’autorité compétente en charge de l’élaboration des documents de planification et d’urbanisme pour obtenir les informations nécessaires à la décision de ne pas comptabiliser dans la consommation d’ENAF l’espace occupé par le projet d’installation.

Enfin, les porteurs de projets d’installations de production d’énergie photovoltaïque dont l’implantation est prévue dans un espace naturel ou agricole renseignent la base de données définie ci-dessus, pour les projets dont la demande d’autorisation d’urbanisme est déposée ou dont l’autorisation d’urbanisme est délivrée à compter de la date de promulgation de la loi « Climat et Résilience », et, le cas échéant, pour les projets dont l’installation est effective à compter de cette même date.

A défaut d’enregistrement, par les porteurs de projet d’installations de production d’énergie photovoltaïque dont l’implantation est prévue dans un espace agricole ou naturel, des informations techniques mentionnées dans le tableau ci-dessus, les espaces occupés par ces installations sont comptabilisés dans la consommation d’ENAF, sauf si l’autorité compétente en charge de l’analyse de la consommation d’ENAF justifie que ladite installation respecte ces caractéristiques techniques et procède à l’enregistrement des informations requises en application du présent article.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.