Les conséquences du franchissement du seuil des 500 et 1 000 habitants pour les communes et EPCI
Article
L’administration a très tôt classé les communes en fonction de leur population et des strates démographiques ont été établies.
Ainsi, pour la seule application des dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) trois définitions de la population ont été retenues : la population municipale en matière électorale (article R.2151-3), la population totale pour l’assiette de l’impôt (article R.2151-2) et la population DGF pour la détermination de cette dotation (article L.2334-2).
Le nombre d’habitants est donc déterminant pour définir les règles applicables aux collectivités.
Le tableau qui suit présente les conséquences du franchissement du seuil des 500 et 1 000 habitants pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).
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Conséquences du franchissement du seuil des 500 et 1 000 habitants
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Seuil des 500 habitants |
Seuil des 1 000 habitants |
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Les conséquences institutionnelles
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L’article L.2121-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) fixe pour chaque strate démographique un nombre différent de membres du conseil municipal. De 500 à 1 499 habitants, 15 conseillers municipaux sont à élire dans la commune. De plus, le conseil municipal détermine librement le nombre des adjoints sans que celui-ci ne puisse excéder 30 % de l’effectif légal du conseil. Une commune comptant 500 habitants peut alors élire 4 adjoints, contre 3 seulement dans la strate démographique inférieure.
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Depuis la loi du 17 mai 2013 (loi n° 2013-403 du 17 mai 2013), le scrutin de liste, réservé jusqu’alors aux communes de 3 500 habitants et plus, s’applique à partir de 1 000 habitants. Les listes doivent être complètes, sans modification de l’ordre de présentation. Elles doivent respecter la parité, c’est-à-dire être composées d’autant de femmes que d’hommes, avec alternance obligatoire (article L.260 du code électoral).
Dans les communes de 1 000 habitants et plus, les conseillers communautaires sont désormais élus au suffrage universel direct dans les mêmes conditions et en même temps que les conseillers municipaux, selon la « technique du fléchage ».
Les adjoints des communes de 1 000 habitants et plus sont élus au scrutin de liste à la majorité absolue, sans panachage ni vote préférentiel. La liste est composée alternativement d’un candidat de chaque sexe.
Le passage de ce seuil a également des conséquences sur le fonctionnement du conseil municipal. Ainsi, les communes de plus de 1 000 habitants ont l’obligation d’établir un règlement intérieur dans les six mois suivant l’installation du conseil municipal (article L.2121-8 du CGCT).
Enfin, il convient de préciser que, dans les communes de 1 000 habitants et plus, le maire a l’obligation de convoquer le conseil municipal à la demande motivée du tiers de ses membres.
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Les conséquences financières
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Les indemnités maximales pour l’exercice effectif des fonctions municipales sont déterminées en pourcentage de l’indice brut terminal de la fonction publique (l’indice brut terminal 1027 au 01/07/2022, est de 4 025,53 € mensuels) et varient selon la population des communes. Pour la strate démographique entre 500 et 999 habitants, le taux est de 40.3 % pour le maire et de 10.7 % pour les adjoints.
Toutefois, dans un objectif de stabilisation des règles applicables à l'exercice des mandats municipaux et au fonctionnement des conseils municipaux, l’article R.2151-4 du CGCT précise que la population de référence est celle authentifiée avant le renouvellement intégral du conseil municipal et qu'elle reste valable pour la durée du mandat indépendamment des variations de population constatées par la suite. Les variations relatives au nombre d'habitants en cours de mandat sont donc neutralisées.
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Pour la strate démographique des 1 000 à 3 499 habitants, le taux maximal applicable au calcul des indemnités de fonction des élus est de 51.6 % pour le maire et de 19.8 % pour les adjoints.
Par ailleurs, les communes de 1 000 habitants ou plus doivent verser chaque année une cotisation pour alimenter le fonds de financement des allocations de fin de mandat. L’assiette de la cotisation obligatoire est constituée par le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées par la commune à ses élus. Pour les communes entre 1 000 habitants et 9 999 habitants seules les indemnités maximales théoriques du maire sont prises en compte. Le taux de la cotisation est fixé par décret compte tenu des besoins de financement du fonds. Il ne peut excéder 1,5 %. Depuis le décret n° 2019-546 du 29 mai 2019, ce taux est fixé à 0.2 % du montant total des indemnités maximales susceptibles d’être versées aux bénéficiaires potentiels du fonds. La cotisation doit être versée au plus tard le 1er décembre de l’année au titre de laquelle elle est due.
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Les conséquences en matière budgétaire et comptable
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Les communes de moins de 500 habitants bénéficient d’allègements en matière d’obligations budgétaires et comptables : nomenclature comptable simplifiée, intégration des dépenses et recettes d’eau et d’assainissement dans le budget principal lorsque ce service est géré en régie simple ou directe.
En franchissant le seuil des 500 habitants, la commune dispose d’un exercice budgétaire pour appliquer le plan de compte M 14 (*) développé pour les communes de 500 habitants et plus et pour créer, le cas échéant, un budget annexe relatif à ses services eau et assainissement.
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Les conséquences sur les concours financiers de l’Etat
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Sur la dotation globale de fonctionnement
Concernant la dotation forfaitaire, le franchissement d’une strate démographique n’a, en tant que tel, aucune conséquence sur la dotation forfaitaire. Toutefois, la croissance de la population notifiée à la commune au 1er janvier de l’année va conduire à l’augmentation de son montant.
Concernant les dotations de péréquation elles prennent toutes appui, pour leur éligibilité mais aussi leur calcul, sur plusieurs indicateurs, notamment le potentiel financier, le potentiel fiscal et l’effort fiscal. Ramenés à l’habitant, ces indicateurs sont comparés à des ratios moyens classés par strates démographiques. En franchissant le seuil de 500 habitants, la commune passe donc de la strate 1 (0 à 499 habitants) à la strate 2 (500 à 999 habitants). Les ratios auxquels seront comparés les indicateurs de la commune seront, de fait, plus élevés puisqu’elle comprend des communes de plus grande taille. Ce changement de strate devrait donc avoir un effet positif sur les dotations de la commune.
Sur les autres concours financiers versés par l’Etat
La strate démographique a notamment une influence sur la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (DPEL). Depuis les aménagements apportés par la loi Engagement et Proximité du 27 décembre 2019, cette dotation est divisée en deux parts (**).
La part principale est accordée aux communes de moins de 1 000 habitants sous condition de potentiel financier.
La part majoration est attribuée à deux catégories de communes :
- aux communes éligibles à la première part dont la population issue du dernier recensement, est inférieure à 200 habitants. Ces communes bénéficient d’une majoration (attribution de la seconde part) égale au montant attribué au titre de la première part ;
- aux communes éligibles à la première part dont la population issue du dernier recensement, est comprise entre 200 habitants et 500 habitants. Ces communes bénéficient d’une majoration (attribution de la seconde part) égale à 50 % du montant de la première part.
En franchissant le seuil de 500 habitants, la commune perd donc la part majoration.
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Sur la dotation globale de fonctionnement
Idem
Concernant les dotations de péréquation, en franchissant le seuil de 1 000 habitants, la commune passe de la strate 2 (500 à 999 habitants) à la strate 3 (1 000 à 1 999 habitants). Les ratios de la strate supérieure auxquels seront comparés les indicateurs de la commune seront, de fait, plus élevés puisque cette dernière comprend des communes de plus grande taille. Ce changement de strate devrait donc avoir un effet positif sur les dotations de la commune.
Sur les autres concours financiers versés par l’Etat
En franchissant le seuil de 1 000 habitants, la commune perd le bénéfice de la DPEL.
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(*) Pour rappel, le référentiel budgétaire et comptable M57 sera généralisé au 1er janvier 2024 pour toutes les collectivités locales.
(**) Le projet de loi de finances 2023 réforme le dispositif de remboursement des frais de garde et de compensation des frais de protection fonctionnelle des élus. Concernant les frais de garde, le remboursement de la commune de moins de 3 500 habitants fait l’objet d’une compensation par l’État, sur demande de la commune accompagnée des pièces justificatives afférentes. Ce système déclaratif n’a conduit qu’un nombre très faible de communes à formuler une demande et donc à bénéficier du remboursement effectif des frais engagés. La création d’une part supplémentaire de la dotation particulière relative aux conditions d’exercice des mandats locaux (DPEL), permettra de verser automatiquement et sans demande préalable une compensation forfaitaire aux communes de moins de 3 500 habitants, selon un barème qui sera fixé par décret en Conseil d’État. L’accès des petites communes à cette compensation de l’État sera ainsi généralisé.
Concernant la compensation des frais de protection fonctionnelle, cette dotation est actuellement versée sous la forme de la dotation budgétaire prévue à l’article 260 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020. Cette dotation, versée à l’ensemble des communes de moins de 3 500 habitants, suscite chaque année la création manuelle par les préfectures de près de 32 000 engagements juridiques, pour des montants individuels limités. Le présent article transforme cette dotation budgétaire en majoration de la DPEL.
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