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De multiples facteurs démographiques, économiques et sociaux (hausse du prix de l'immobilier, vieillissement de la population, décohabitation des couples, précarité de l'emploi, flux migratoires,...) et un manque d'anticipation ont provoqué au fil des années une crise du logement en général et un manque de logements sociaux en particulier dénoncé par de nombreuses associations. La France manque aujourd'hui d'environ 900.000 logements sociaux et selon l'INSEE 86.000 personnes étaient à la rue en 2006, soit 0,13 % de la population française.

Xavier Emmanuelli, fondateur et président du Samu social, auteur du rapport sur le droit au logement, à l'initiative de la loi votée au parlement le 21 février dernier, a fortement influencé le débat ainsi que des personnalités à l'image de l'Abbé Pierre ou Geneviève De Gaule, considérant que le logement est un droit fondamental comme le droit à l'éducation ou à la santé.

Le projet de loi déposé au sénat par Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement fut l'objet d'un débat parlementaire passionné occasionnant le vote de nombreux amendements. Condensée en 9 articles lors de sa première lecture, la loi s'est rapidement étoffée pour arriver au final à 75 articles.

Défini, dans son principe, il y a plus de vingt ans (loi n° 90-119 du 31 mai 1990), le droit au logement opposable innove fortement aujourd'hui. Il transforme une obligation de moyen en une obligation de résultat exigée des pouvoirs publics et propose un recours amiable et juridictionnel à une population vivant actuellement en état de précarité pas ou mal logée.

La loi « DALO », rassemble ici les mesures d'hébergement dans les structures d'accueil ainsi que les dispositions de logement des personnes défavorisées, car ces deux parcours d'accès à un toit se télescopent souvent sur le terrain. Elle veille notamment à ce que personne ne soit remis à la rue une fois pris en charge dans un hébergement d'urgence et met l'accent sur l'accompagnement des demandeurs les plus fragilisés par les associations d'aide au logement ou à la réinsertion sociale. Les collectivités ont leur rôle à jouer en participant désormais aux commissions de médiation et en développant sur leurs territoires des logements sociaux et des structures d'hébergement.

Droit au logement et à l'hébergement opposable

Principe du droit au logement et à l'hébergement opposable (articles 1et 4)

Le droit à un « logement décent et indépendant » est garanti par l'Etat à toute personne résidant sur le territoire français de façon régulière. Les conditions de résidence sur le territoire français seront définies par décret en conseil d'Etat.

Ce droit au logement s'accompagne du droit des personnes précaires à leur maintien dans les structures d'hébergement. Les personnes accueillies dans une structure d'hébergement d'urgence doivent pouvoir y demeurer si elles le souhaitent jusqu'à ce qu'une orientation leur soit proposée vers une structure d'hébergement stable ou de soins, ou vers un logement adapté à leur situation.

Il est désormais rendu possible aux demandeurs prioritaires d'un hébergement ou d'un logement d'exercer un recours amiable devant une commission de médiation puis le cas échéant un recours contentieux devant une juridiction administrative.

Une élection de domicile donnant aux personnes sans domicile une adresse et l'exercice de leurs droits fondamentaux complète ces grands principes (article 51).

Recours amiable devant la commission de médiation (article 7)

Mises en place par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998, les commissions de médiation présentes dans les départements sont les premiers lieux de médiation entre les demandeurs de logements sociaux et les bailleurs et collectivités. Elles ont pour mission de répondre à toutes réclamations des demandeurs de logements sociaux détenteurs d'un numéro unique départemental n'ayant pu accéder à un logement dans un délai de 15 mois (article L.441-2-3 du Code de la construction et de l'habitation).

Les commissions doivent être créées dans les départements où elles n'existaient pas, au plus tard le 1er janvier 2008.

Nouvelles missions de la commission

Accueil en structure d'hébergement

La commission examine désormais le cas des personnes sollicitant un accueil dans une structure d'hébergement adaptée (foyer d'accueil, résidences sociales, ...).

Logement ou relogement

La commission dresse les listes des personnes devant accéder en priorité à une structure d'accueil ou un logement d'urgence. Elle détermine les caractéristiques du logement recherché en fonction des besoins et des ressources de la personne et peut demander un complément d'information auprès notamment des associations qui accompagnent le demandeur dans ses démarches. Les listes des personnes prioritaires sont ensuite transmises au préfet qui sera chargé de proposer un hébergement ou un logement à la personne.

Dans sa démarche d'analyse de la situation des personnes en état de précarité, la commission a obligation de transmettre par écrit à la personne sa décision motivée et lui préciser le caractère prioritaire ou non de sa demande.

Modification de la composition de la commission

A l'origine la commission se limitait aux organismes bailleurs, ainsi qu'au milieu associatif (associations de locataires et associations spécialisées dans le logement ou la réinsertion des personnes défavorisées (article L.441-2-3 du Code de la construction et de l'habitation). La nouvelle composition introduit:

- des représentants de l'Etat

- des représentants du département, des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et des communes

- des représentants des organismes bailleurs et des organismes chargés des structures d'accueil.

Les sièges se répartissent à part égale entre les différentes institutions.

Un public prioritaire pour l'accès à un hébergement ou un logement locatif social (article 7)

La commission de médiation peut être saisie par toute personne n'ayant reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande d'hébergement ou de logement.

Dans le cadre d'une demande d'hébergement, la saisine de la commission s'effectue sans délai. Le législateur a défini six catégories de demandeurs très prioritaires de logement pouvant exercer ce recours amiable également sans condition de délai  (article L.441-2-3 du code de la construction et de l'habitat). Ce dernier public est composé:

- des personnes menacées d'expulsion, sans relogement

-des personnes hébergées ou logées temporairement, 

-des personnes logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux.

- des personnes avec au moins un enfant mineur à charge logées dans des conditions inacceptables du fait de l'indécence du logement ou de sa sur-occupation.

- des personnes handicapées ou ayant au moins une personne à charge handicapée vivant également dans un logement indécent ou suroccupé.

Accompagnement des associations (articles 7 et 9)

Les associations sont désormais plus présentes au cours de cette procédure. Agréées par le préfet et membres de la commission de médiation, elles assistent le demandeur souvent fragilisé par un parcours difficile.

Ces associations se retrouvent auprès des demandeurs également dans la procédure de recours juridictionnel étudié ci-après.

Rôle du préfet : informer et proposer (article 5 et 7)

Information des demandeurs

Le préfet a un rôle de concertation avec les différents acteurs de ce droit (organismes bailleurs, associations, collectivités) et assure aux personnes en demande d'hébergement ou de logement la plus large information sur la mise en œuvre de leur droit. Il adresse aux personnes ayant reçu une proposition d'hébergement ou de logement un courrier leur précisant les dispositifs et structures d'accompagnement so-cial prévus sur le département.

Propositions de places en structure d'accueil ou de logements

Le préfet peut proposer aux demandeurs désignés par la commission dans l'attente d'un logement ultérieur et dans un délai fixé par décret une place dans des structures d'accueil les plus adaptées à la personne: logement de transition, logement-foyer, résidence hôtelière à vocation sociale,....

Il désigne aux organismes bailleurs les personnes devant être logées en priorité en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l'accord collectif intercommunal ou départemental. Le préfet peut à cette occasion mobiliser le parc privé et proposer un logement conventionné avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Recours contentieux devant la juridiction administrative (article 9)

A compter du 1er décembre 2008, les personnes considérées comme prioritaires par la commission de médiation mais qui n'ont pas reçu de réponse ou une réponse ne tenant pas compte de leur besoins et de leurs ressources, et ceci dans un délai raisonnable, peuvent former un recours devant une juridiction administrative.

Lorsque le préfet a délégué par convention la gestion de logements sociaux à un bailleur, le recours s'exercera directement contre ce dernier.

Calendrier d'ouverture des recours juridictionnels

Le recours formé suite à une demande d'hébergement est ouvert à compter du 1er décembre 2008. Dans le cadre d'une demande de logement social, le droit au recours juridictionnel est ouvert en deux temps:

A compter du 1er décembre 2008 aux six catégories de demandeurs les plus prioritaires précisées précédemment.

Et à compter du 1er janvier 2012 « aux autres personnes éligibles au logement social qui n'ont pas reçu de réponse à leur demande de logement dans un délai anormalement long ».

Le gouvernement avait prévu dans son projet de loi de transférer la responsabilité de l'Etat aux collectivités dans le cadre du non respect du droit au logement, s'appuyant sur  les conventions de délégation conclues entre l'Etat et les collectivités permettant à ces dernières de bénéficier d'un parc HLM. Mais le Sénat a supprimé ce transfert de responsabilité estimant que « seul l'Etat dispose de  l'intégralité des moyens susceptibles d'en obtenir la mise en œuvre »

Rôle accru des associations dans la procédure de recours

Tout au long du recours engagé, le demandeur peut bénéficier de l'assistance d'une association agréée par le préfet et concernées par le logement, l'insertion ou la défense des personnes en situation d'exclusion.

Mesures d'incitation à la construction de logements sociaux et au développement du nombre de places d'accueil

Extension du nombre de communes sujettes à l'obligation du quota de 20 % de logements sociaux (article 11)

Le champ d'application de l'article L.302-5 du code de la construction et de l'habitation) qui impose aux communes de 3.500 et plus (hors Ile de France) de construire 20 % de logements sociaux est étendu. Ce dispositif qui ne concernait que les communes « comprises dans une agglomération de plus de 50.000 habitants » est élargi à celles qui « sont membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant une commune de 15.000 habitants ». Les communes ont jusqu'au 1er janvier 2014 pour se mettre en conformité avec la loi. Au-delà de cette date des sanctions financières seront appliquées (article L.307-2 du même code). 237 communes seraient actuellement concernées par cette réforme.

Efforts portés sur la création de logements sociaux

Exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour des logements construits par des associations agréées (article 48)

Dans le cadre de programmes de logement sociaux contribuant à la mixité des villes et des quartiers, les logements à usage locatif destinés à l'habitation principale réalisés par des associations agréées (article 116 de la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002), sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour une durée de 15 ans à compter de l'achèvement des travaux.

Une majoration des prélèvements des recettes de l'Etat est prévue afin de compenser la perte de recette des collectivités.

Programmes de construction

Une programmation complémentaire du Plan de cohésion sociale prévoit une augmentation de la production de « logements locatifs les plus sociaux » accompagnés de prêts locatifs aidés. 80.000 logements sont prévus pour l'année 2007 et 100.000 pour 2008. La loi indexe par ailleurs les aides au logement sur l'indice de révision des loyers (IRL) (article 26).

Le nombre de logements sociaux à construire sur la période 2005-2009 est porté à 591 000, soit 91.000 de plus que prévu par le plan de cohésion sociale de 2005 avec une enveloppe de 850 millions d'euros.

Enfin, les crédits consacrés par l'Etat à la mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine sont fixés à 6 milliards d'euros et non plus 5 milliards augmentant ainsi la dotation de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) (article 18).

Les communes ont obligation de respecter un quota de places d'hébergement d'urgence (article 2)

Le plan d'hébergement d'urgence prévu par la loi du 21 juillet 1994 est renforcé. Les capacités d'hébergement d'urgence planifiées dans chaque département par le préfet en association avec les collectivités territoriales, leurs groupements concernés et autres personnes morales (associations, caisses d'allocations familiales, organisme d'HLM) sont revues à la hausse.

Désormais, la capacité à atteindre par bassin d'habitat est au minimum d'une place par tranche de 2.000 habitants:

- pour les communes membres d'un EPCI dont la population est supérieure à 50.000 habitants.

- et pour les communes dont la population est au moins égale à 3.500 habitants et comprises dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants.

Cette capacité est portée à une place par tranche de 1.000 habitants dans toutes les communes comprises dans une agglomération de plus de 100.000 habitants.

Chaque année, les communes et leurs groupements ont obligation de transmettre au préfet du département un bilan relatif au respect des engagements conclus par convention entre les différents partenaires du plan pour l'hébergement d'urgence.

Une pénalité financière est instituée en cas de carence du nombre de places. Cette pénalité est alignée sur celle en vigueur pour non respect du quota de 20 % de logements sociaux (Loi solidarité et renouvellement urbain). Il sera ainsi prélevé chaque année à compter du 1er janvier 2009 sur les ressources fiscales de la collectivité ou de son groupement « deux fois le potentiel fiscal multiplié par le nombre de place d'hébergement d'urgence manquant par rapport aux obligations ».

Financement des structures d'accueil (article 20)

4.227 millions d'euros sont et seront consacrés au financement des structures d'hébergement sur les années 2005-2009 augmentant ainsi de près de 300 millions les crédits prévus par la loi de programmation pour la cohésion sociale (loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005). Une TVA réduite à 5,5 % et une exonération de taxe foncière pour la construction des centres d'accueil d'urgence complètent le dispositif.

Dans le souci de stabiliser le parcours des personnes précaires, plus de 10.500 places d'hébergement d'urgence ont été transformées en hébergement avec vocation de stabilisation ou de réinsertion sociale. 12.000 nouvelles places en maison de relais sont également prévues au cours des années 2005-2007.

Replacer les EPCI au cœur de la politique locale (article 14)

Les EPCI disposant d'un programme local de l'habitat peuvent pour sa mise en œuvre conclure une convention de six ans renouvelable avec l'Etat par laquelle ce dernier leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des aides prévues (article L.301-5-1 du Code de la construction et de l'habitation).

A titre expérimental, le législateur a prévu sur une même durée de six ans que les EPCI à fiscalité propre ayant conclu une convention avec l'Etat deviennent sur leur territoire « le garant du droit à un logement décent et indépendant ».

Au travers de leur délégation les EPCI à fiscalité propre prennent en charge:

- la totalité ou d'une partie des logements dont le préfet bénéficie sur son territoire,

- les procédures d'hygiène et de salubrité de l'habitat (lutte contre le plomb, ...),

- la réhabilitation ou la destruction d'immeubles menaçant ruine,

- la réquisition,

- et enfin tout ou partie des compétences dans le domaine de l'action sociale relevant du département.

Six mois avant l'expiration de l'expérimentation le gouvernement est chargé de remettre au parlement un rapport d'évaluation assorti d'observations.

Evaluation et amélioration des dispositifs du droit au logement opposable

Le suivi s'effectue par la remise aux institutions de rapports selon un calendrier précis.

Création du Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable (article 13)

Ce comité, composé de représentants du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, les associations d'élus locaux et les associations et organismes œuvrant dans le domaine du logement ou de l'insertion, remet chaque année un rapport au Président de la République, au premier ministre ainsi qu'au parlement. Le premier rapport est prévu à partir du 1er octobre 2007.

Conseil Economique et social (article 12)

Le conseil remet au Président de la République ainsi qu'au parlement avant le 1er octobre 2010 un rapport d'évaluation sur les différentes dispositions garantissant le droit au logement.

Rapport du gouvernement d'évaluation de l'enregistrement des demandes de logement social (article 25)

Afin d'appliquer une meilleure politique de transparence, le gouvernement transmet chaque année au parlement un rapport évaluant le fonctionnement du système d'enregistrement départemental unique attribuant à chaque demandeur un numéro dans un délai d'un mois suivant sa demande de logement social (article L.441-2-1 du code de l'habitation et de l'urbanisme).

Diverses mesures liées au logement et a la cohésion sociale

Mesures diverses liées au logement

Attestation d'élection de domicile pour les personnes sans domicile stable (article 51)

Une attestation de domiciliation est délivrée par les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale (CCAS ou CIAS) ou les centres agréés aux personnes sans domicile stable. Elle permet à la personne de disposer d'une adresse légale pour l'exercice de tous ses droits (carte d'identité, inscription sur les listes électorales, aide juridictionnelle, prestations sociales, compte bancaire, ...)

Les refus d'attestation d'élection de domicile par le CCAS ou CIAS seront motivés par le manque de lien entre le demandeur et la commune ou son groupement.

Les personnes qui ne sont pas ressortissantes d'un état membre de l'Union Européenne, partie à l'accord de l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse et qui ne sont pas en possession d'un titre de séjour ne pourront pas bénéficier de cette domiciliation.

Les communes devront mettre à disposition du public la liste des organismes agréés pouvant délivrer les attestations de domiciliation.

Recouvrement de la taxe d'habitation et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères par les communes (article 50)

L'article L.129-4 du Code de la construction et de l'habitation permet à une commune de se substituer aux propriétaires défaillants pour recouvrer la taxe d'habitation et la taxe d'enlèvement des ordures auprès des locataires. Elle agit pour le compte et aux frais des propriétaires.

Le législateur prévoit désormais que ces créances qui n'ont pu être recouvrées par les communes soient prises en charge par l'Etat.

Location de locaux d'activité économique en rez-de-chaussée d'habitation à loyers modérés (HLM) (article 40)

Dans les quartiers situés en zone urbaine sensible, les organismes d'HLM peuvent, après avis de la commune, louer à titre temporaire des locaux d'habitation situés en rez-de-chaussée en vue d'y exercer des activités économiques. Passé le délai d'un mois sans réponse, l'avis es réputé favorable.

Protection et accompagnement du locataire ou du résident

Création du Fond de garantie universelle des risques locatifs (article 27)

Le fonds garantit le paiement des charges et loyers au bailleur et verse notamment des compensations aux assurances qui proposent la souscription de contrat d'assurance contre le risque des loyers impayés. Les collectivités locales et leurs groupements peuvent désormais apporter une contribution volontaire permettant d'alimenter le fonds de garantie universel des risques.

Coupure d'eau (article 36)

En cas de non paiement des factures, il ne peut être procédé à l'interruption de la distribution d'eau d'un logement et ceci toute l'année.

Tarification spéciale pour la consommation d'électricité (article 66)

Une tarification spéciale est appliquée à une tranche de la consommation d'électricité qualifiée de « produit de première nécessité » d'un foyer en fonction de la composition familiale et de ses revenus (loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité). La loi relative au droit au logement opposable précise que les communes et les EPCI sont les autorités organisatrices du service public assuré aux bénéficiaires de cette tarification.

Expulsion de l'occupant illégitime d'un domicile (article 38)

Le propriétaire ou locataire peut demander au préfet de mettre en demeure l'occupant introduit dans le domicile à l'aide de «manœuvre, menaces, voies de fait ou de contrainte» de quitter les lieux après avoir déposé plainte.

Il apporte la preuve que le logement constitue bien son domicile et fait constater l'occupation illicite par un officier de police judiciaire.

La mise en demeure est notifiée aux occupants et publiée sous forme d'affichage en mairie et sur les lieux. Le délai d'exécution de la mise en demeure ne peut être inférieur à 24 heures.

Le préfet peut procéder à une évacuation forcée du logement lorsque la mise en demeure n'a pas été suivie d'effets.

Lutte contre l'habitat indigne (article 50)

Les différents dispositifs de lutte contre l'habitat indigne sont renforcés. Ces mesures visent en particulier à lutter contre l'exploitation faite par certains « marchands de sommeil » des personnes sans hébergement et en grande précarité.

Diverses mesures en faveur de la cohésion sociale

Indemnisation de la sécheresse de l'été 2003 (article 68)

Le gouvernement va déposer au parlement un rapport sur l'indemnisation des dommages aux bâtiments causés par la sécheresse de l'été 2003. Il fournira la liste des communes bénéficiaires, dressera un état des lieux dans chaque département et formulera des propositions pour améliorer les conditions d'indemnisation des catastrophes naturelles.

Prestation d'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d'origine (article 58 et 59)

Cette aide à la charge de l'Etat est ouverte aux étrangers non ressortissants d'un état membre de l'Union européenne ou partie à l'accord sur l'Espace économique européen, en situation régulière en France, vivant seuls, âgés d'au moins 65 ans (ou 60 ans si la personne est déclarée inapte au travail) et effectuant des séjours de longue durée dans leur pays d'origine. Cette aide est accordée sous conditions de ressources et de résidence en France. Elle est révisée et versée annuellement par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations. Elle n'est pas soumise à l'impôt sur le revenu. Cette mesure concerne près de 38.000 personnes.

Service à la personne (article 60)

Des ajustements du dispositif de crédit d'impôt sont effectués en faveur des personnes non imposables pour les dépenses de services à la personne. Ces mesures visent notamment à permettre à une personne en recherche d'emploi de faire garder son enfant à domicile.

Favoriser le retour à l'emploi (article 52)

Introduit dans le code du travail par l'article L.322-4-12, le contrat d'avenir est destiné à favoriser le retour l'emploi des bénéficiaires de certaine allocations sociales (solidarité spécifique, parent isolé, adulte handicapé).

Le département, la commune de résidence du bénéficiaire ou, le cas échéant, l'EPCI auquel appartient la commune est chargé d'assurer la mise en œuvre des contrats d'avenir. Le législateur précise ici que ces derniers ont la possibilité de confier par convention à la maison de l'emploi ou à la mission locale la mise en œuvre de ces contrats.

Dans chaque département, une commission de pilotage composée des représentants de ces institutions, coordonne leur mise en œuvre et organise les modalités du suivi personnalisé de leurs bénéficiaires.

Une expérimentation portant sur trois années peut être menée dans les départements par l'Etat qui assure seul la mise en œuvre des contrats et signe les conventions.

Prévention contre les frais bancaires et les incidents de paiement (article 70)

Le montant des frais ne saurait excéder dorénavant celui des incidents de paiement.

Micro-entreprises (article 53)

Un dispositif de « cotisations sociales propor-tionnelles au chiffre d'affaire » sera mis en place pour les micro-entreprises afin encourager les travailleurs indépendants au revenu souvent modeste et créateurs d'emplois pérennes.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.