Que recouvre le droit à la formation ?
Le droit à la formation des élus est inscrit dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) aux articles suivants :
- L.2123-12 pour les élus municipaux
- L.5214-8 pour les élus des communautés de communes
- L.5216-4 pour les élus des communautés d’agglomération
- L.5215-16 pour les élus des communautés urbaines
La collectivité, en matière de formation des élus doit s’astreindre à respecter au moins deux règles essentielles : d’une part permettre la mise en œuvre de ce droit à la formation des élus par l’inscription des crédits « formation » au budget, et d’autre part ne pas restreindre la liberté des élus dans le choix de l'organisme de formation, quel qu’il soit.
Les élus ont à leur disposition plusieurs organismes agréés issus tant de sociétés privées, de partis politiques ou d'organismes publics, comme Haute-Garonne Ingénierie – ATD.
Le droit à la formation
Le droit à la formation est individuel, la commune ne peut donc inscrire d’office ses élus à la formation de son choix. Par ailleurs, la formation choisie par l’élu doit être en rapport avec l’exercice de ses missions.
Un droit individuel
L’article L.2123-12 précise que « les membres d’un conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leurs fonctions ». De plus, toutes les communes, peu importe leur nombre d’habitants, doivent organiser, lors de la première année de mandat, une formation pour les élus ayant reçu une délégation.
Cette formation doit être dispensée dans le cadre du congé formation auquel à droit tout élu, dans la limite de 18 jours pour la durée du mandat (voir infra).
Le conseil municipal doit délibérer sur l’exercice du droit à la formation de ses membres, dans les trois mois suivant son renouvellement. Les orientations et les crédits ouverts au titre de ce droit à la formation sont alors déterminés. A cette occasion, le conseil municipal peut définir des règles internes qui délimitent les conditions d’exercice de ce droit par les élus. Ces prescriptions peuvent être regroupées dans un règlement interne du droit à la formation des élus.
Dans ce règlement, le conseil municipal ne peut toutefois limiter le droit à la formation des élus au-delà de ce que permet le CGCT. C’est ainsi que le juge a annulé le règlement qui prévoyait :
- le dépôt préalable des demandes de remboursement des formations des élus 15 jours avant le début de la formation suivie
- des conditions supplémentaires et restrictives d’intérêt des formations pour le bon fonctionnement du conseil municipal (TA Amiens, n° 1002352, 24 janvier 2012).
Un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la commune doit être annexé au compte administratif et donne lieu à un débat annuel sur la formation des élus municipaux.
Il est utile de préciser que conformément à l’article L.2321-2, les dépenses de formation des élus municipaux constituent une dépense obligatoire. Si cette dépense n’a pas été inscrite au budget ou l’a été pour une somme insuffisante, la chambre régionale des comptes peut être saisie soit par le Préfet, soit par le comptable public, soit par toute autre personne y ayant intérêt comme par exemple un conseiller municipal.
Après une mise en demeure non suivie d’effet, la chambre régionale des comptes demande alors au Préfet d’inscrire d’office la dépense obligatoire.
Un droit destiné à l’apprentissage des responsabilités locales
Selon les dispositions combinées des articles L.2123-12 et L.2123-16, les membres d’un conseil municipal ont droit à une formation adaptée à leur fonction et dispensée par un organisme de formation ayant reçu agrément ministériel.
Sur le point particulier de l’opportunité d’une formation, le CGCT reste assez vague indiquant que cette formation doit être adaptée aux fonctions de l’élu. Une question écrite (JO Sénat, 6 avril 2000, p. 1280) apporte des précisons intéressantes : « la formation des élus locaux apparaît ainsi devoir porter sur l’acquisition des connaissances et compétences directement liées à l’exercice du mandat d’élu local. Conçu notamment avec le souci de garantir les droits des élus d’opposition, le droit à la formation reconnu aux élus locaux s’exerce à titre individuel. Ce principe implique que chaque élu, conseiller municipal, général ou régional peut prétendre à une formation dans le respect des conditions précitées, quelles que soient les attributions qu’il détient au sein de l’assemblée représentative et dés lors que la formation fait partie de celles proposées par un organisme de formation dûment agréé à cette fin ».
Une décision de la Cour d’appel de Marseille (18 juin 2002, M. Capallere), précise que les élus peuvent suivre des formations dont les thèmes ne sont pas liés directement à l’exercice de leurs fonctions, si ces formations sont justifiées pour le bon fonctionnement du conseil municipal. En l’espèce, le maire ne voulait pas rembourser les frais d’une formation sur l’intercommunalité et l’aménagement de l’espace à un élu qui n’était pas membre de la commission intercommunalité au sein du conseil municipal.
Également, la cour d’appel de Lyon (requête n°06LY00245, 27 décembre 2007) a apporté d’autres précisions intéressantes. En effet, pour le juge, la décision du maire de refuser l’inscription de conseillers municipaux à une cession de formation alors que celle-ci n’était ni inadaptée ni trop onéreuse, est entachée d’erreur de droit.
Le DIF
Les élus bénéficient chaque année d’un droit individuel à la formation d’une durée de 20 h, cumulables sur toute la durée du mandat.
La mise en œuvre de ce DIF relève de l’initiative de chacun des élus et peut concerner des formations sans lien avec l’exercice du mandat. Ces formations peuvent notamment contribuer à l’acquisition des compétences nécessaires à la réinsertion professionnelle à l’issue du mandat (L.2123-12-1).
L’élu qui souhaite bénéficier d’une formation au titre de son DIF doit adresser une demande au gestionnaire du fonds de financement et de gestion du droit individuel à la formation des élus locaux par courrier ou par voie dématérialisée.
Cette demande comporte obligatoirement une copie du formulaire d’inscription auprès de l’organisme dispensateur de la formation éligible et doit être adressée au plus tard dans les 6 mois qui suivent l’expiration du mandat de membre du conseil municipal (R.2123-22-1-A et suivants).
Refuser une formation
Soit parce qu’ils estiment que la formation souhaitée n’est pas opportune par rapport aux missions de l’élu demandeur, soit parce que leur commune adhère à un organisme de formation différent de celui qui dispense la formation désirée par ce même élu, certains maires voudraient pouvoir refuser l’inscription de l’élu à certaines sessions.
Le choix de l’organisme de formation
Une question écrite indique que « le maire ne peut imposer des restrictions quant au choix de l'organisme de formation. En effet, le droit à la formation étant un droit individuel, l'élu peut librement choisir l'organisme de formation dans la mesure où celui-ci a reçu un agrément délivré par le ministre de l'intérieur » (n° 59293, 2 février 2010, J.O. A. N, p. 1164).
Par conséquent, si l’organisme de formation est agréé par le Ministère de l’Intérieur, et si la commune dispose des crédits nécessaires, le maire ne peut valablement refuser l’inscription demandée.
En effet, selon le juge administratif, le refus d’inscription ne peut être motivé par l’absence de crédits disponibles ou par un montant insuffisant de crédits dès lors que le coût de la formation souhaitée par l’élu reste en deçà du seuil des 20 % (CAA Lyon, n°06LY00245, 27 décembre 2007).
Enfin, le maire en tant qu’exécutif de la collectivité, et par là même seul ordonnateur des dépenses, doit être saisi préalablement à toute action de formation afin d’engager les formalités afférentes entre la commune et l’organisme de formation.
La non-exclusivité de Haute-Garonne Ingénierie – ATD en matière de formation
Haute-Garonne Ingénierie – ATDn’est pas le seul organisme à dispenser de la formation au profit des élus locaux de la Haute-Garonne.
La gratuité des stages proposés par Haute-Garonne Ingénierie – ATD n’est pas un motif qui peut être avancé par le maire pour obliger les élus de sa collectivité à participer exclusivement aux actions dispensées par notre établissement.
Par conséquent, une délibération réservant à Haute-Garonne Ingénierie – ATD l’exclusivité de la formation des élus municipaux serait irrégulière et pourrait par ailleurs fausser le jeu de la concurrence en ce sens qu’elle interdirait aux organismes de formation concurrents l’accès au marché de la formation des élus de la commune qui aurait pris cette délibération.
Si le choix de Haute-Garonne Ingénierie – ATD peut être préconisé, notamment dans un souci d'économie budgétaire, il ne peut être imposé.
La prise en charge des frais de formation : une dépense obligatoire
Les dépenses de formation des élus municipaux constituent une dépense obligatoire, conformément à l’article L.2321-2 3°.
L’article L.2123-14 prévoit que :
- le montant prévisionnel des dépenses de formation ne peut être inférieur à 2 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres du conseil municipal,
- le montant réel des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du même montant
Pour le calcul de ce seuil, est donc pris en compte le montant maximal théorique fixé par le CGCT pour les indemnités de fonction des conseillers municipaux et non le montant des indemnités réellement versées.
En cas de contentieux ou de saisine de la chambre régionale des comptes, il appartiendra à la commune de justifier le montant de la somme inscrite.
Si cette dépense n’a pas été inscrite au budget ou l’a été pour une somme insuffisante, la chambre régionale des comptes peut être saisie soit par le Préfet, soit par le comptable public, soit par toute autre personne y ayant intérêt, comme un conseiller municipal par exemple.
Après une mise en demeure non suivie d’effet, la chambre régionale des comptes demande alors au Préfet d’inscrire d’office la dépense obligatoire.
La délibération fixant les crédits ouverts au titre de l’exercice du droit à la formation peut également être annulée par le juge si elle fixe un montant de dépense tel que le droit individuel ne puisse pas matériellement s’exercer.
Les remboursements ne peuvent s’effectuer que si l’organisme de formation est agréé par le ministère de l’Intérieur.
Les dépenses prises en charge par la collectivité sont :
- les frais de déplacement qui comprennent, outre les frais de transport, les frais de séjour (c'est à dire les frais d'hébergement et de restauration)
- les frais d'enseignement ;
- la compensation de la perte éventuelle de salaire, de traitement ou de revenus.
Les frais de déplacement, de séjour et d’enseignement
Ces frais donnent droit à remboursement selon les modalités prévues par les articles L.2123-14 et R.2123-12.
Le remboursement des frais de déplacement s’opère selon les règles applicables aux agents territoriaux (Annexe 1 de l’article D.1617-19, article 322, Frais de déplacement).
- Sur pièces justificatives : l’élu accompagne l’état de frais par les factures qu’il a acquittées, ainsi que son itinéraire et les dates de départ et de retour (Annexe A de l’article D.1617-19 précité).
- Dans les conditions définies par le décret n°2006-781 du 3 juillet 2006 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements temporaires des personnels civils de l'Etat et un arrêté modifié du même jour.
Il n’est pas opportun que le remboursement des frais de transport soit intégré à la fiche d’indemnités de fonction, celles-ci étant imposables, alors que le défraiement n’est pas soumis à fiscalité dans le cadre de l’imposition sur le revenu, ni à cotisations sociales.
Les pertes de revenus
Les pertes de revenus subies par l’élu du fait de l’exercice de son droit à la formation sont compensées par la commune dans les conditions suivantes (articles L.2123-14 et R.2123-14) :
- Dans la limite de 18 jours par élu pour la durée du mandat et d’une fois et demi la valeur horaire du SMIC.
- L’élu doit justifier auprès de la commune qu’il a subi une diminution du revenu du fait de l’exercice de son droit à la formation.
La compensation des pertes de revenus s’effectue à partir d’un état liquidatif précisant le motif de la perte de revenu, le nombre d’heures compensées et le nombre total d’heures compensées au titre de la durée du mandat (Annexe 1 de l’article D.1617-19 du CGCT, article 331 Compensations des pertes de revenus).
Pour l’assujettissement aux cotisations sociales, ces compensations doivent être assimilées aux indemnités de fonction versées aux élus (cf. Fiche : « Tous les élus ont-ils droit à des indemnités de fonction ? »).
Ainsi, ces indemnités compensatoires peuvent figurer sur la fiche d’indemnités de fonction, puisqu’elles sont d’une part assujetties aux mêmes cotisations et d’autre part sont imposables dans les mêmes conditions, soit à la retenue à la source selon le régime de droit commun, soit à l’imposition sur le revenu, dans le cadre du régime optionnel.
Si l’élu intéressé ne perçoit pas d’indemnités de fonction, la compensation de perte de salaire dans le cadre de l’exercice du droit à la formation, peut se faire par l’établissement d’une fiche de paye ou d’indemnités.
Le maire peut-il refuser de rembourser les frais de formation ?
Comme précisé précédemment, les frais ne peuvent être remboursés aux élus que si l’organisme de formation est agréé par le ministère de l’Intérieur.
En outre, selon le juge, le remboursement de frais est dû si la formation est adaptée, pas trop coûteuse et si elle n’entraîne pas le dépassement du plafond fixé par l’article L.2123-14 ou de la somme votée au budget au titre de la formation (CAA Bordeaux, n°10BX00359, 9 novembre 2010).
Enfin, la limitation globale du montant fixé par cet article L.2123-14 n’implique pas une limitation des dépenses par élu dans l’exercice de son droit à formation. Le juge a ainsi contraint la commune à rembourser les frais de déplacement à un élu alors qu’elle avait refusé cette prise en charge au motif que cet élu avait déjà bénéficié du remboursement, durant la même année, d’une somme égale au montant obtenu en divisant le plafond communal par le nombre de conseillers virtuellement bénéficiaires. Le juge a exigé que la commune verse en sus 300 € de dommages et intérêts car les refus répétés de la commune de procéder au remboursement avaient causé à l’élu un trouble dans ses conditions d’existence (CAA Douai, n°11DA02017, 17 janvier 2013).
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
