La commission locale d'évaluation des charges transférées (CLECT)
En cette période de renouvellement des exécutifs locaux et au lendemain de la loi « Engagement et Proximité », il peut être opportun de faire le point sur la commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) dont les membres devront être renouvelés dans la foulée de l’installation des nouveaux membres des conseils communautaires.
En effet, pour les EPCI appliquant le régime de la fiscalité professionnelle unique (FPU) le travail d’évaluation des charges rattachées aux compétences transférées par les communes est mené sous l’égide d’une commission locale créée entre l’EPCI et ses communes membres.
L’évaluation des charges est une phase indispensable pour assurer la neutralité financière de ces transferts aussi bien pour le budget communal que pour le budget communautaire. Elle sert de base à la détermination du « volet charges » de l’attribution de compensation (AC) qui sera ensuite ajusté à chaque nouveau transfert de compétence.
Mais, si le champ d’intervention de la commission est précisément déterminé par les dispositions légales, il n’en va pas de même en ce qui concerne son organisation et son fonctionnement, qui font l’objet de dispositions très générales.
La mise en place de la CLECT
Aux termes de la loi, une CLECT est obligatoirement créée entre l’EPCI et ses communes membres dès lors qu’il est fait application du régime fiscal de la fiscalité professionnelle unique.
La loi fixe les principes essentiels :
- la commission est créée par une délibération du conseil communautaire adoptée à la majorité des 2/3
- elle est exclusivement composée de membres des conseils municipaux des communes membres ;
- chaque conseil municipal doit disposer d'au moins un représentant ;
- le conseil communautaire détermine, à la majorité des deux tiers, la composition de la CLECT (répartition des sièges, nombre de titulaires et suppléants éventuels…).
Chaque commune membre de l’EPCI doit donc obligatoirement disposer, à minima, d’un représentant au sein de la CLECT. Cette disposition a vocation à garantir la représentation de chaque commune, indépendamment de sa population ou de son « poids ». A l’inverse, aucun nombre maximum n’est imposé, ni induit par les dispositions légales en vigueur. Toutefois, pour des raisons d’efficience, au vu de la forte technicité des travaux rendus par la commission, il semble opportun d’en limiter leur nombre.
Il n’existe pas de statut propre à celui de membre de la CLECT qui continuent de relever du statut de conseiller municipal et, le cas échéant, communautaire.
La loi n’apporte par ailleurs aucune précision concernant les conditions de nomination des membres de la CLETC, au sein de chaque conseil municipaux.
L’organe disposant de l’autorité pour nommer les membres de la CLECT a originellement fait débat, la loi ne déterminant pas explicitement qui des conseils municipaux ou du conseil communautaire disposait de cette compétence. Il est en effet clairement stipulé dans l’article 1 609 nonies C du CGI qu’il appartient à l’EPCI de déterminer la composition de la
commission à la majorité des deux tiers. Dès lors, la question a pu valablement se poser concernant sa compétence pour en désigner les membres.
Au regard de l’article L.2121-33 du CGCT, il semblerait que ce soit aux conseils municipaux de désigner les membres siégeant au sein de la commission. Cet article prévoit en effet que «le conseil municipal procède à la désignation de ses membres ou de délégués pour siéger au sein d'organismes extérieurs».
Le Tribunal administratif d’Orléans (TA, Orléans, 4 août 2011, n°1101381) s’est prononcé sur cette question en précisant que les représentants des communes «ne peuvent être légalement désignés que par le conseil municipal des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale».
Il résulte de ces dispositions que ce sont les conseils municipaux qui doivent désigner leurs représentants au sein de la CLETC, cette interprétation s’imposant comme celle qui, de loin, est la plus sécurisée en droit. Le mode de désignation s’effectuera, dans ce cas, dans les conditions fixées à l'article L 2121-21 CGCT qui impose le scrutin secret sauf décision unanime de voter au scrutin public.
Compte tenu de la technicité potentielle des dossiers que la CLECT aura à examiner, il peut être judicieux de choisir des conseillers municipaux ayant une bonne connaissance du contenu et de l’exercice des compétences intercommunales, et de doter la CLECT d’un règlement intérieur qui lui soit spécifique.
Une fois composée, la CLECT élit son président et un vice-président parmi ses membres. Le président convoque la commission et détermine son ordre du jour ; il en préside les séances. En cas d'absence ou d'empêchement, il est remplacé par le vice-président.
La mission des membres de la commission présentant un caractère éminemment technique, la loi a prévu la possibilité de faire appel à des « experts extérieurs » (expert-comptable-consultants en finances locales-conseillers…).
Ces derniers ont vocation à assister techniquement les membres de la CLECT dans leurs travaux d’évaluation. Ils ne peuvent en aucun cas se substituer à eux. Ils n’ont donc qu’une fonction consultative et ne jouent pas de rôle décisionnel dans le cadre de l’adoption du rapport de la commission.
Le rôle de la CLECT
La CLECT est chargée d’une seule mission : procéder à l’évaluation du montant total de la charge financière dévolue à l’EPC, du fait des compétences transférées par les communes membres.
Pour ce faire, elle devra apprécier préalablement l’étendue des compétences transférées et analyser ensuite, pour chaque commune, l’ensemble des dépenses et des recettes y afférentes, selon une méthodologie fixée par la loi. Cette étude doit lui permettre au final d’établir un « coût net des charges transférées ».
Elle rend ses conclusions l'année de l'adoption de la FPU et à l’occasion de chaque transfert de charges ultérieur.
Pour effectuer ce travail d’évaluation, le législateur opère une distinction selon la nature des dépensés considérées. Les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux, lors de l'exercice précédant le transfert de compétences, ou d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant ce transfert, selon une période déterminée par la commission. Les dépenses liées à des équipements sont estimées sur la base d'un coût moyen annualisé. Ce
coût intègre le coût de réalisation ou d'acquisition de l'équipement ou, en tant que de besoin, son coût de renouvellement.
Cette évaluation des charges est déterminée à la date de leur transfert. Les conclusions de la CLECT doivent être consignées dans un rapport qui a vocation à être adopté collégialement par les membres de la commission. A défaut de précision législative concernant les conditions de validation de ce document, une adoption à la majorité simple des membres de la commission pourra être retenue. Aucune disposition légale ne prévoit sa publication après adoption. Il constitue toutefois un document administratif communicable.
Si la loi n’impose pas clairement à la CLECT de délai pour rendre son rapport, par analogie avec l’évaluation initiale des charges, le délai d’un an après le transfert de la compétence opéré au profit de l’EPCI semble opportun. Le respect de ce calendrier permet aux conseillers communautaires de se prononcer sur le transfert de charges en disposant d’éléments financiers tangibles et sécurise ainsi le financement du transfert de compétence.
Une fois validé par les membres de la CLECT, le rapport doit obligatoirement être adopté par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée des conseils municipaux des communes membres. Cette majorité requiert l’accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.
Une fois validé, ce document constitue une base de travail indispensable pour déterminer le montant de l’AC des communes membres.
Le rapport rendu par la CLECT n’a qu’un avis consultatif. Les conséquences induites par le caractère obligatoire de la mise en place de la CLECT ne doivent cependant pas être minimisées. En effet, dans l’hypothèse où la CLECT ne serait pas créée et où le montant des charges transférées serait évalué par un autre organe interne de l’EPCI (le bureau ou le conseil communautaire), cette irrégularité serait de nature à entacher l’évaluation du montant des charges transférées, et, au-delà, celle de l’attribution de compensation.
De même, aucun transfert de compétences engageant des transferts de charges et de ressources ne saurait légalement se passer d’une saisie de la commission afin que celle-ci évalue les sommes en jeu et ce, même en cas de fixation libre dérogatoire de l’attribution de compensation.
Les apports de la loi engagement et proximité sur les compétences de la CLECT
La loi du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique étend les compétences de la commission locale ainsi que les éléments devant figurer dans son rapport. La loi complète ainsi l’article 1609 nonies C du code général des impôts (CGI) en précisant que la CLECT est tenue de fournir, à la demande du conseil communautaire ou du tiers des conseils municipaux, « une estimation prospective des charges susceptibles d'être transférées par les communes à l'établissement ou par ce dernier aux communes » dans le cadre de la production de son rapport.
Cette analyse prospective du transfert de charge vise à fournir aux organes délibérants des communes et de l’EPCI une information capitale d’aide à la décision. Il s’agit pour la CLECT de déterminer le coût estimatif engendré par le transfert sur plusieurs années de l’équipement ou de la compétence. Il est à noter que cette évaluation suppose une technicité non négligeable et demeure soumise à des variations importantes ne pouvant être anticipés au moment de la production du rapport.
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