La loi pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018) ̶ présentation générale
La loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous (dite loi « EGalim ») a été publiée au Journal officiel du 1er novembre 2018. Ce texte, issu des états généraux de l’alimentation, qui se sont déroulés du 20 juillet au 21 décembre 2017, se structure autour de trois axes : assurer la souveraineté alimentaire de la France, promouvoir des choix alimentaires favorables pour la santé et respectueux de l’environnement, réduire les inégalités d’accès à une alimentation de qualité et durable.
Elle a pour ambition première de refonder des relations commerciales équilibrées dans le secteur agricole et agroalimentaire par une inversion de la construction des prix en partant du coût de production, afin de garantir un revenu décent pour les agriculteurs. Elle prévoit également diverses mesures en faveur d'une alimentation saine, de qualité, durable, accessible à tous et respectueuse du bien-être animal.
La plupart de ces nouvelles dispositions sont susceptibles d’impacter les collectivités qui gèrent un service de restauration collective.
L’inversion de la construction des prix dans les contrats de vente de produits agricoles
La loi a réécrit les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives aux contrats de vente de produits agricoles.
Dorénavant, tout contrat de vente de produits agricoles livrés sur le territoire français est régi par ces nouvelles dispositions d’ordre public, lorsqu'il est conclu par écrit.
La conclusion de contrats de vente et d'accords-cadres sous forme écrite peut être rendue obligatoire :
- soit par extension d'un accord interprofessionnel ;
- soit par un décret en Conseil d'État qui précise les produits ou catégories de produits concernés.
Dans les domaines où la contractualisation écrite n’est pas obligatoire, le producteur agricole peut exiger une offre de contrat écrit.
Lorsque le producteur a donné mandat à une organisation de producteurs ou une association d'organisations de producteurs de commercialiser ses produits, le contrat conclu avec l'acheteur doit respecter l'accord-cadre écrit conclu entre l'organisation ou l'association avec l'acheteur.
La loi fixe la liste des clauses devant être contenues dans la proposition de contrat ou d'accord-cadre et les conditions de renouvellement de ces accords-cadres et contrats écrits.
Elle fixe également les critères et modalités de détermination du prix, qui doivent désormais prendre en compte :
- un ou plusieurs indicateurs relatifs aux coûts pertinents de production en agriculture ou à l'évolution de ces coûts ;
- un ou plusieurs indicateurs relatifs aux prix des produits agricoles et alimentaires constatés sur les marchés sur lesquels opère l'acheteur ;
- le cas échéant, un ou plusieurs indicateurs relatifs aux quantités, à la composition, à la qualité, à la traçabilité, ou au respect d'un cahier des charges.
La loi fixe enfin la liste des clauses complémentaires devant figurer dans la proposition d'accord-cadre ou dans l'accord-cadre conclu par une organisation de producteurs ou une association d'organisation de producteurs.
Des sanctions sont prévues en cas de méconnaissance des dispositions précitées. Ainsi, sont notamment sanctionnés :
- le fait qu’un contrat écrit ou un accord-cadre écrit ne comporte pas toutes les clauses mentionnées par la loi ;
- le fait, pour un producteur ou un acheteur, de conclure un contrat ne respectant pas les stipulations d'un accord-cadre, ou le fait, pour l'acheteur, de ne pas transmettre certaines informations au producteur.
Ces manquements doivent être constatés par des agents dont la liste sera fixée par un décret en Conseil d'État. Ils sont passibles « d'une amende administrative, dont le montant ne peut être supérieur à 2 % du chiffre d'affaires hors taxes du dernier exercice clos ou, dans le cas des organisations de producteurs ou associations d'organisations de producteurs assurant la commercialisation des produits sans transfert de propriété, à 2 % du chiffre d'affaires agrégé de l'ensemble des producteurs dont elles commercialisent les produits ».
Sont concernées les collectivités qui gèrent un service de restauration collective, soit directement (et donc achètent les produits agricoles pour la confection des repas), soit indirectement par l’intermédiaire de leur prestataire ou de leur délégataire (qui leur fournit les repas).
Ces dispositions sont applicables au 1er février 2019.
La mise en place d’objectifs chiffrés d’approvisionnement en produits de qualité dans la restauration collective
Au plus tard le 1er janvier 2022, les repas servis dans les restaurants collectifs dont les personnes morales de droit public ont la charge devront comprendre au moins 50 %, en valeur, de produits « durables », les produits issus de l'agriculture biologique au sens du règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007, ou en conversion à l'agriculture biologique, devant représenter une part au moins égale, en valeur, à 20 %.
Les restaurants collectifs visés par ces dispositions sont ceux qui étaient déjà soumis à la règlementation relative à l’équilibre nutritionnel (article L. 230-5 du code rural et de la pêche maritime) :
- les services de restauration scolaire et universitaire ;
- les services de restauration des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans ;
- les services de restauration des établissements de santé, des établissements sociaux et médico-sociaux et des établissements pénitentiaires.
La liste des produits durables concernés est relativement longue puisqu'elle inclut à la fois les «produits acquis selon des modalités prenant en compte les coûts imputés aux externalités environnementales liées au produit pendant son cycle de vie », les produits sous signesd'identification de l'origine et de la qualité(labels rouges, AOP,IGP), les spécialités traditionnelles garanties, les écolabels, les mentions valorisantes « montagne », « fermier », « produit de la ferme », « produit de montagne», ainsi que la mention « issus d'une exploitation en haute valeur environnementale», ou les produits équivalents à ceux qui viennent d’être cités.
Un décret précisera cette liste ainsi que les modalités de prise en compte des coûts imputés aux externalités environnementales liées aux produits pendant son cycle de vie.
Les personnes morales de droit public gestionnaires devront en outre développer l'acquisition de produits issus du commerce équitable en faveur des PME, ainsi que l'acquisition de produits dans le cadre des projets alimentaires territoriaux. A cette fin, un Comité régional de l'alimentation est créé sous l'autorité du préfet de région afin de mettre en place une concertation sur l'approvisionnement de la restauration collective et garantir que les quotas susmentionnés pourront être remplis.
A compter du 1er janvier 2020, ces même personnes devront informer une fois par an, par voie d'affichage et par communication électronique, les usagers des restaurants collectifs dont elles ont la charge de la part des produits (durables, biologiques, locaux…) entrant dans la composition des repas servis et des démarches qu'elles ont entreprises pour développer l'acquisition de produits issus du commerce équitable.
Des obligations complémentaires pour les établissements d’enseignement et les établissements d'accueil des enfants de moins de six ans
Les gestionnaires, publics ou privés, des services de restauration collective scolaire sont tenus de proposer, au moins une fois par semaine, au plus tard à compter du 2 novembre 2019, un menu végétarien. Ce menu pourra être composé de protéines animales (produits laitiers, œufs) ou végétales. Ce dispositif s’appliquera à titre expérimental, pendant deux ans, et sera ou non reconduit l’impact qu’il aura sur le gaspillage alimentaire, les taux de fréquentation et le coût des repas. Il fera l’objet d’une évaluation dont les résultats seront transmis au Parlement au plus tard six mois avant le terme de cette période d’expérimentation.
Les gestionnaires d'organismes de restauration collective (par ex., sociétés attributaires d'un marché public ou délégataires d'un contrat de concession) servant plus de 200 couverts par jour en moyenne sur l'année sont désormais tenus de présenter à leurs structures dirigeantes un plan pluriannuel de diversification de protéines incluant des alternatives à base de protéines végétales, dans les repas qu'ils proposent. En pratique, 200 couverts représentent 8 à 10 classes, ce seuil concerne donc les collectivités de plus de 2000 habitants.
Les gestionnaires de services de restauration collective scolaire et de restauration collective des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans sont dorénavant tenus d'informer et de consulter régulièrement, dans chaque établissement et par tous moyens utiles, les usagers sur le respect de la qualité alimentaire et nutritionnelle des repas servis.
Au plus tard le 1er janvier 2020, il sera mis fin à l'utilisation de bouteilles d'eau plate en plastique dans les services de restauration collective scolaire. Cette interdiction ne s’appliquera pas aux territoires non desservis par le réseau d’eau potable ou en cas de restriction d’eau temporaire décidée par le préfet.
A la même date, il sera également mis fin à la mise à disposition des gobelets, verres et assiettes jetables de cuisine pour la table, pailles, couverts, piques à steak, couvercles à verre jetables, plateaux-repas, pots à glace, saladiers, boîtes et bâtonnets mélangeurs pour boissons en matière plastique, sauf ceux compostables en compostage domestique et constitués, pour tout ou partie, de matières biosourcées (produits obtenus à partir de matières premières renouvelables issues de la biomasse : végétaux, par exemple).
Enfin, au plus tard le 1er janvier 2025, il sera mis fin a ̀ l'utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en matière plastique dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires, ainsi que des établissements d'accueil des enfants de moins de six ans. Pour les collectivités de moins de 2000 habitants, cette obligation ne s’appliquera qu’à compter du 1er janvier 2028.
Des objectifs de lutte contre le gaspillage alimentaire
La loi prévoit que l’ADEME remettra au Parlement un rapport, avant le 1er janvier 2022, sur la gestion du gaspillage alimentaire par la restauration collective et la grande distribution.
Le gouvernement est en outre habilité, dans un délai d’un an à compter de la publication de la loi, à imposer par ordonnances à l’ensemble des opérateurs de la restauration collective « la réalisation d'un diagnostic préalable à la démarche de lutte contre le gaspillage alimentaire incluant l'approvisionnement durable », et à certains de ces opérateurs « de rendre publics leurs engagements en faveur de la lutte contre le gaspillage alimentaire, notamment les procédures de contrôle interne qu'ils mettent en œuvre en la matière ».
Enfin, l’information et l’éducation à la lutte contre le gaspillage alimentaire, qui doivent être dispensées aux élèves dans les établissements d’enseignement scolaire, s’accompagneront dorénavant « d’un état des lieux du gaspillage alimentaire constaté par le gestionnaire des services de restauration collective scolaire de l’établissement ».
LOI EGALIM ET COMMANDE PUBLIQUE
Les communes et intercommunalités ayant un service de restauration collective (cantine scolaire, crèche, EHPAD, restaurant administratif par exemple) doivent, dès à présent, adapter leurs pratiques en matière de commande publique pour respecter les nouvelles obligations de la loi EGALIM.
Comme nous l’avons vu, elles sont concernées quelque soit le mode de gestion de leur service : qu’elles confectionnent les repas en régie, qu’elles les achètent à un prestataire de services, ou qu’elles aient confié leur service à un délégataire dans le cadre d’une délégation du service public.
Les conséquences sur les contrats de la commande publique en cours d’exécution
Il convient de vérifier si les contrats en cours d’exécution, marchés publics ou délégations de service public, doivent être modifiés pour respecter la nouvelle règlementation.
Devront, par exemple, être intégrées : la mise en place du menu végétarien au moins une fois par semaine à partir du 2 novembre 2019, la limitation de l’usage des ustensiles en plastique (article L.541-10-5 du code de l’environnement), l’information, une fois par an, sur les produits entrant dans la composition des repas (article L.230-5-3 du code rural et de la pêche maritime).
L’entrée en vigueur, le 1er février 2019, des articles L.631-24 à L.631-24-2 du code rural et de la pêche maritime (sur la construction des prix dans les contrats de vente de produits agricoles) peut également avoir un effet sur le prix des contrats en cours d’exécution. En effet, ces articles sont d’ordre public et s’appliqueront donc à tous les contrats, même ceux en cours à cette date. Les acheteurs et leurs prestataires ont 2 mois pour mettre leurs contrats en conformité (article 96 de la loi).
Dans ces deux situations, la conclusion d’un avenant est nécessaire. Il peut être fait application de l’article R. 2194-5 du code de la commande publique.
. Il pourra être fait application du 3° de l’article 139 du décret n°2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics et du 3° de l’article 36 du décret n°2016-86 du 1er février 2016 relatif aux contrats de concession (le nouveau code de la commande publique entrera en vigueur le 1er avril 2019).
Le montant de la modification ne doit pas être supérieur à 50 % du montant du contrat initial.
Enfin, pour les contrats passés après une procédure de publicité et mise en concurrence européenne, un avis de modification du contrat devra être publié au JOUE.
Pour les nouveaux contrats
L’acheteur public va devoir, à la fois, anticiper l’entrée en vigueur de cette règlementation et adapter son contrat (marché de denrées, marchés d’achat de repas ou délégation de service public) en conséquence.
Voici quelques pistes méthodologiques, non exhaustives, pour aider à bâtir une consultation.
Définir son besoin
A préalable, faire un état des lieux de l’offre des fournisseurs, des producteurs ou des délégataires, est indispensable pour permettre de s’assurer de leur capacité à répondre aux exigences de la commande. Cette étape de sourcing permet également d’identifier des solutions innovantes, d’évaluer le surcoût éventuel associé à chaque exigence et d’arbitrer entre divers objectifs. Ce sourcing, qui prend la forme d’un recensement des offres et/ou de rencontres (avec la Chambre d’agriculture, les associations de producteurs, les professionnels de la restauration collectives etc.), ne doit pas aboutir à une distorsion de concurrence.
Il est à noter que l’offre de produits « durables » et de produits « bio » peut aujourd’hui être insuffisante sur certains territoires. L’acheteur peut être amené à faire évoluer ses pratiques en favorisant par exemple dans ses menus certains fruits et légumes dont la culture est davantage présente. Les collectivités territoriales sont également encouragées à favoriser le développement des filières en concluant, avec les acteurs locaux, des projets alimentaires territoriaux (article L.111-2-2 du code rural et de la pêche maritime).
L’acheteur doit ensuite traduire ses objectifs en termes d’exigences précises dans le cahier des charges et prévoir les indicateurs de suivi et les pénalités en cas de non respect.
Le cahier des charges fixe, d’une part, les exigences minimales (parmi lesquelles figurent les exigences règlementaires) et, d’autre part, des éléments de valorisation de l’offre qui vont permettre de différencier les offres entre elles. Ces éléments doivent pouvoir être évaluées dans le cadre des critères d’attribution. Par exemple, le candidat doit au minimum proposer une composition des repas comprenant 50% de produits « durables » et sera valorisé s’il propose une part plus grande.
Les clauses contractuelles doivent être adaptées à la fois à la réalité du marché « Fournisseurs », « Producteurs » ou « Délégataires » identifié dans le cadre du sourcing (pour éviter le risque d’infructuosité) et à l’organisation de l’acheteur public (par exemple : acheter des produits moins calibrés ou permettre la livraison en grandes barquettes peuvent conduire à un temps de préparation plus long et donc à ajuster les plannings des agents). La nouvelle règlementation imposée par la loi EGALIM peut avoir pour effet de modifier l’organisation et le fonctionnement du service public de restauration collective et de chercher des solutions pour atténuer l’augmentation du coût des matières premières.
Les marchés publics d’achats de produits agricoles doivent respecter les dispositions des articles L.631-24 à L.631-24-2 du code rural et de la pêche maritime (sur la construction des prix dans les contrats de vente de produits agricoles).
Enfin, il peut être conseillé de prévoir une progressivité dans l’atteinte des objectifs afin de structurer les filières et laisser aux candidats le temps de s’adapter à la nouvelle règlementation.
D’autre part, modifier ses pratiques d’approvisionnement et l’organisation du service n’est pas simple et la démarche gagne à être mise en place, en prenant le temps de faire des retours d’expérience.
Adapter la forme du contrat
L’allotissement, obligatoire pour les marchés publics et facultatif pour les délégations de service public, permet d’ouvrir le contrat à l’ensemble des candidats, quelque soit leur taille.
Il permet aux petits candidats de se positionner et de faire valoir un avantage comparatif face aux plus grosses structures.
L’allotissement peut, par exemple, être géographique (par territoire ou par établissement), par catégorie de produits pour les denrées alimentaires voire par public (scolaire, restaurant administratif, maison de retraite). Dans tous les cas, l’allotissement, pour être efficace, doit être cohérent, notamment par leur taille ou leur composition.
L’allotissement doit s’accompagner d’une publicité adaptée de la consultation afin d’éviter le risque d’infructuosité.
Pour mémoire, dans les procédures formalisées, la technique des « petits lots » de l’article R. 2123-1 du code de la commande publique, permet de passer selon la procédure adaptée, les lots inférieurs à 80 000 euros HT pour les marchés publics de fournitures ou de services, à la condition que le montant cumulé des lots n’excède pas 20 % de la valeur de la totalité des lots.
Dans le cadre des marchés publics d’achat de denrées alimentaires, l’accord-cadre à bons de commande multi-attributaires avec un minimum en valeur ou en volume réservé à chaque attributaire peut également inciter des petits candidats à se présenter. Pour que les titulaires due l’accord-cadre aient une visibilité suffisante leur permettant d’optimiser leur production ainsi que l’exécution de la commande, ces modalités de répartition des commandes doivent être claires et précises.
Les contrats de la commande publique liés à la restauration collective sont souvent passés sur des durées pluriannuelles, en raison de la récurrence des achats.
Il appartient à l’acheteur d’Identifier la bonne durée d’exécution du marché selon son propre contexte. Ainsi, une durée du marché courte, un an par exemple, peut favoriser une accessibilité plus grande à des petits candidats. Toutefois, une durée de marché faible est peu favorable à la structuration des filières et à une proposition tarifaire intéressante par les candidats. Sur certains territoires, elle peut aboutir à une absence d’offre.
Un contrat de courte durée ou prévoyant une période de reconduction peut s’envisager en phase de test. Il peut permettre de rassurer des petits candidats et les habituer à répondre aux consultations publiques et aux exigences de la restauration collective en termes de livraison, de quantités ou de calibrage par exemple. Il peut aussi leur permettre de dédier une partie de leur surface agricole à l’approvisionnement de la cuisine centrale.
En cas de recours à un accord-cadre, la durée est limitée à 4 ans.
Adapter la publicité
Pour faire connaitre son besoin, il peut être opportun de procéder à une publicité supplémentaire à la publicité obligatoire afin de toucher des candidats potentiels : avis préalable dans la presse, affichage sur les panneaux communaux, une information dans les documents d’informations municipales ou communautaires.
Sélectionner la meilleure offre
Le titulaire du contrat est choisi en fonction de plusieurs critères d’attribution qui doivent permettre de sélectionner l’offre répondant le mieux, en termes de qualité et de coût financier, aux attentes de l’acheteur. Ces critères doivent être non discriminatoires, définis précisément et être en lien avec l’objet du contrat.
Les éléments d’analyse doivent être présents dans le mémoire technique du candidat. Il peut donc être judicieux de proposer un cadre de réponse identique pour tous les candidats, ce qui facilite par ailleurs l’analyse des offres.
A titre d’exemples, les critères peuvent porter sur : les performances en matière de développement des approvisionnements directs des produits agricoles / les délais de livraison / le mode de transport / le conditionnement / la saisonnalité / le degré de maturité/ les mesures mise en place pour lutter contre le gaspillage alimentaire / le dispositif d’amélioration de la conservation des denrées périssables / le mode de cuisson préservant les qualités organoleptiques et nutritionnelles des aliments / la récupération ou réutilisation des emballages / la fraicheur : fixation d’un délai court entre le temps de cueillette et le temps de livraison (confection en régie) ou le temps d’utilisation (prestataire de services).
En revanche, la provenance géographique ne peut pas être un critère car il est discriminatoire. Pour favoriser les circuits courts, il est, par exemple, possible d’utiliser le critère de performance en matière de développement des approvisionnements directs de produits de l’agriculture (article R. 2152-7 du code de la commande publique). Ce dernier valorise le nombre restreint d’intermédiaires et donc les circuits courts.
La négociation, autorisée dans les marchés en procédure adaptée et dans les procédures de délégation de service public, est conseillée dans la mesure où elle présente le double avantage de permettre d’adapter les offres aux besoins exacts de l’acheteur et de permettre aux candidats peu habitués à la commande publique de régulariser leurs offres.
Enfin, autoriser les variantes peut permettre de retenir une offre plus adaptée et plus favorable pour l’acheteur et le candidat. Néanmoins, la variante ne doit pas affecter de manière excessive l'économie générale du contrat, sous peine d'annulation de la procédure de passation.
Il est préférable de mentionner dans les documents de consultation si les variantes sont autorisées ou non et quelles sont les exigences minimales non adaptables.
Par ailleurs, les accepter suppose la mise en œuvre d’un classement particulier des offres qui complexifier l’analyse.
Il existe deux types de variantes. La variante à l’initiative des candidats leur permet de proposer à l’acheteur une solution ou des moyens pour effectuer les prestations du contrat, autres que ceux fixés par le cahier des charges. Les variantes demandées par l’acheteur ont pour objectif de lui permettre de choisir entre plusieurs solutions. Elles doivent être définies précisément. Par exemple, peuvent constituer des variantes l’utilisation de barquettes de conditionnement réutilisables, des prestations d’accompagnement et de formation sur le mode de préparation de certains produits agricoles etc.
Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.
