Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Le 30 janvier 2018

La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique (MAPTAM), a créé une compétence obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) et l’attribue aux communes et à leurs groupements. A partir du 1^er janvier 2018, seuls les EPCI à fiscalité propre pourront assurer cette compétence.

1. Calendrier de mise en œuvre de la compétence GEMAPI
2. Missions exercées au titre de la compétence GEMAPI
3. La possibilité de délégation et de transfert de l’exercice de la compétence GEMAPI
4. Le rôle des établissements publics dans la mise en œuvre de la compétence
   1. L’établissement public territorial de bassin (EPTB)
   2. L’établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE)
5. Financement de la GEMAPI : taxe additionnelle
6. Proposition de loi : vers des missions sécables confiées à des acteurs différents ?
   1.  Réintroduction du Département dans la compétence ?
   2. Modification du périmètre de la responsabilité de l’EPCI à FP compétent
   3. Le caractère sécable des sous blocs de compétence
   4. Des questions en suspens
7. Les apports de la loi FESNEAU-FERRAND sur la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI)

Calendrier de mise en œuvre de la compétence GEMAPI

-       1^er janvier 2016 : Prise de la compétence GEMAPI par les communes ou leurs EPCI possible jusqu’au 1^er janvier 2018

-       1^er janvier 2018 : prise de compétence GEMAPI obligatoire par les EPCI à fiscalité propre. Les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) existants constitués en « entente interdépartementale » doivent se transformer en syndicats mixtes

Période transitoire : les conseils départementaux, régionaux, et leurs groupements assurant des missions GEMAPI au 29 janvier 2014 continuent à exercer temporairement ces missions, sauf accord express avec l’EPCI-FP (article 59 de la loi MAPTAM).

-       1^er janvier 2020 : Arrêt de la possibilité d’intervention des Départements, Régions, leurs groupements ou les autres personnes morales de droit public qui exerçaient la GEMAPI avant la loi MAPTAM.

Missions exercées au titre de la compétence GEMAPI

Elles sont prévues à l’article L211-7 du code de l’environnement. Elles sont regroupées en quatre ensembles :

-       L’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique. Cette mission comprend tous les aménagements visant à préserver, régulier ou restaurer les caractères hydrologiques ou géomorphologiques des cours d’eau (rétention, barrages de protection, zones de rétention temporaire des eaux de crues ou de ruissellement,…)

-       L’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau, canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès à ce cours d’eau, à ce canal, ce lac ou ce plan d’eau. L’objectif est de maintenir le canal ou le cours d’eau dans son profil d’équilibre, de permettre l’écoulement naturel des eaux et de contribuer à son bon état écologique. La collectivité va intervenir en cas de défaillance du propriétaire ou pour des opérations d’intérêt général. S’agissant des plans d’eaux, l’entretien a pour objet de contribuer au bon état ou bon potentiel des eaux et passe par la réalisation de vidanges régulières.

-       La défense contre les inondations et contre la mer. Cette mission comprend la création, la gestion, la régularisation d’ouvrage de protection contre les inondations et contre la mer comme la définition et la gestion des systèmes d’endiguements, la mise en place de servitudes sur des terrains, les opérations de gestion intégrée du trait de côté contribuant à la prévention de l’érosion.

-       La protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines. Il s’agit ici de missions de restauration hydromorphologique des cours d’eau intégrant des interventions visant le rétablissement de leurs caractéristiques hydrologiques et morphologiques ainsi qu’à la continuité des cours d’eau. Il s’agit également de la protection des zones humides dégradées au regard de leur intérêt (touristique, paysagère, cynégétique ou écologique).

 A noter : les autres missions prévues à l’article L211-7 du code de l’environnement sont dites « partagées », ou plus précisément « non affectées ». Il s’agit entre autres de l’approvisionnement de l’eau, de la lutte contre la pollution, de la protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines, l’exploitation, l’entretien et l’aménagement d’ouvrages hydrauliques existants, etc.

La possibilité de délégation et de transfert de l’exercice de la compétence GEMAPI

Une commune (avant le 1^er janvier 2018) ou un EPCI à FP peut souhaiter confier l’exercice d’une compétence en s’appuyant sur l’expertise d’une structure dédiée, qui intervient sur un périmètre adapté aux problématiques rencontrées. C’est notamment le cas pour les problématiques gravitant autour de la compétence GEMAPI. La collectivité peut décider de confier la compétence à une structure de bassin versant. Communes ou intercommunalités ont le choix entre deux modalités :

-       Le transfert de compétence : la collectivité est alors totalement relevée des responsabilités qui s’y rattachent. Le transfert emporte également de plein droit la mise à disposition des biens et équipements nécessaires à l’exercice de la compétence

-       La délégation : elle est conclue par une convention qui fixe les objectifs à atteindre, elle prévoit les modalités financières et les moyens éventuellement mis à disposition, la durée de la délégation, les modalités de renouvellement. Les compétences sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante.

Le transfert de compétence est prévu à l’article L5111-1 alinéa 1 du CGCT. La délégation de compétence prévue à l’article L1111-8 du CGCT se fait quant à elle uniquement vers un EPAGE ou un EPTB dont le rôle est détaillé à l’article L213-12 du code de l’environnement.

Le rôle des établissements publics dans la mise en œuvre de la compétence

La loi MAPTAM a modifié l’article L213-12 du code de l’environnement et a identifié les missions dévolues aux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et aux établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE). Les missions des EPTB et des EPAGE sont exercées à des échelles hydrographiques complémentaires.

L’établissement public territorial de bassin (EPTB)

L’EPTB est un syndicat mixte établi à l’échelle d’un bassin ou d’un groupement de sous-bassins hydrographiques qui a pour mission de faciliter la prévention des inondations et la défense contre la mer, la gestion équilibrée de la ressource en eau ainsi que la préservation et la gestion des zones humides.

Ses missions sont ainsi de plusieurs ordres :

-       Apporter un appui technique à ses membres pour la  réalisation des missions relevant de la GEMAPI

-       Assurer la cohérence de l’activité de maitrise d’ouvrage des EPAGE

-       Donner son avis sur les documents structurants (SDAGE, SAGE,…)

-       Contribuer à l’élaboration et au suivi du schéma d’aménagement et de gestion des eaux

-       Porter la maitrise d’ouvrage d’études et de travaux en cas d’intérêt général ou d’urgence

L’établissement public d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE)

L’EPAGE est un syndicat mixte en charge de la maitrise d’ouvrage locale à l’échelle du sous-bassin versant. Il assure la maitrise d’ouvrage opérationnelle locale pour la gestion du milieu et la prévention des inondations. L’EPAGE peut assurer des actions de sensibilisation, de communication et d’animation locale ainsi que des missions d’expertise et de capitalisation de connaissances du fonctionnement des milieux sur son territoire.

Financement de la GEMAPI : taxe additionnelle

Les communes et EPCI à Fiscalité Propre peuvent financer la compétence GEMAPI à partir des ressources non affectées du budget général et/ou par une contribution fiscale facultative intitulée « taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations », codifiée à l’article 1530 bis du CGI. La GEMAPI peut ainsi être financée en partie par la taxe et en partie par les autres ressources du budget principal.

Les EPAGE et EPTB, qui sont des syndicats sans fiscalité propre, ne peuvent en conséquence mettre en place cette taxe. Elle ne peut être mise en œuvre que par l’EPCI à fiscalité propre en charge de la compétence, même s’il transfère ou délègue cette compétence.

Les EPCI-FP souhaitant mettre en place cette taxe doivent déterminer dans un premier temps le produit global attendu. Ce produit global attendu peut correspondre à l’ensemble des dépenses attendues pour l’exercice de la compétence par l’EPCI, l’EPAGE et l’EPTB en cas d’adhésion. Les EPCI-FP peuvent ainsi utiliser le produit de la taxe GEMAPI pour financer leur adhésion au syndicat mixte, l’EPAGE et/ou l’EPTB ainsi que pour financer la réalisation des différentes actions menées par ces structures.

 Cette taxe, qui ne doit pas excéder 40€ par habitant ne peut être supérieure à la couverture des coûts prévisionnels annuels résultant de l’exercice de la compétence GEMAPI. La décision d’instaurer la taxe GEMAPI doit être prise avant le 1^er octobre d’une année pour être applicable au titre de l’exercice civil suivant.

 Ce produit global est ensuite réparti sur les contributions directes locales (TF, TFNB,TH, CFE).

La taxe GEMAPI est une taxe additionnelle adossée aux impositions directes locales. L’article 1530 bis du CGI prévoit que le produit de la taxe provient de toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d’habitation et à la cotisation foncière des entreprises, proportionnellement aux recettes que chaque taxe a procurées l’année précédente sur le territoire de la commune ou de l’EPCI qui l’instaure.

  ----------------------------------

Illustration (extraite de La Gazette des Communes) :

 Intercommunalité de 150 000 habitants, avec un plafond de la taxe étant de 6 000 000€ (150 000 habitant x 40). Le produit attendu de la taxe est de 2 000 000€.

Modalités de calcul de la taxe additionnelle GEMAPI à la TH : produit attendu x pourcentage produits de fiscalité n-1 pour la TH (2 000 000 x 0,5 = 1 000 000)  

 La loi MAPTAM prévoyait qu’il était obligatoire de créer un budget annexe pour le suivi de la taxe. Cette obligation a été supprimée par la loi du 8 aout 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages. Le produit de la taxe GEMAPI peut être inscrit au budget principal de la collectivité. Cela se justifie par le fait que cette compétence est régulièrement exercée par un syndicat mixte. Les imputations budgétaires se limitent alors à une ligne de recette correspondant au produit de taxe perçu et une ligne de dépense qui est la participation au syndicat mixte.

Néanmoins, si la collectivité qui institue la taxe décide de gérer directement la compétence GEMAPI, elle peut créer, si elle le souhaite, un budget annexe répondant aux dispositions de l’instruction M14.

Proposition de loi : vers des missions sécables confiées à des acteurs différents ?

 Une proposition de loi visant à « alléger » la procédure de transfert de la compétence GEMAPI a été déposée le 17 octobre 2017 par le député Marc Fresnau. Elle sera discutée à la fin du mois de novembre. Elle contient plusieurs dispositions remettant notamment le Département au centre du jeu et envisageant le caractère sécable de chacun des sous blocs de la compétence GEMPAI. Si l’AMF se félicite de certaines propositions, elle pointe néanmoins des questions qui restent en suspens.

 Réintroduction du Département dans la compétence ?

Cette proposition de loi, si elle venait à être adoptée, pourrait avoir comme effet majeur de réintroduire les Départements, déjà impliqués dans la prévention des inondations et des risques de submersion marine, dans le processus. L’idée serait d’ouvrir la possibilité aux collectivités qui le souhaitent de continuer à mener des actions dans ce domaine au-delà du 1^er janvier 2020, date butoir marquant la fin du dispositif transitoire prévu à l’origine.

L’échelon départemental pourrait donc assurer une ou plusieurs des missions de la compétence GEMAPI, la proposition de loi prévoyant une modification de la loi MAPTAM introduisant la disposition suivante : « Les départements qui assurent l’une de ces missions à la date du 1^er janvier 2018 peuvent, s’ils le souhaitent, en poursuivre l’exercice au-delà du 1^er janvier 2020 ».

Modification du périmètre de la responsabilité de l’EPCI à FP compétent

 La proposition de loi prévoit également que « la responsabilité de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent pour être engagée, jusqu’au 31 décembre 2019, uniquement en ce qui concerne l’organisation de la compétence… ». Cette disposition créerait ainsi une période transitoire permettant de préparer le transfert et évitant à l’EPCI d’être responsable des inondations survenant avant le transfert opérationnel des digues.

Le caractère sécable des sous blocs de compétence

 Le texte proposé prévoit que les EPCI à fiscalité propre peuvent transférer à un syndicat de communes ou un syndicat mixe « l’ensemble des missions relevant de cette compétence […] ou certaines d’entre-elles, en totalité ou partiellement ». La proposition prévoit également une modification de l’article 213-12 du code de l’environnement pour souligner que les EPCI peuvent déléguer ou transférer la compétence « ou certaines d’entre-elles, en totalité ou partiellement » à d’autres structures.

Il s’agissait d’une demande de l’AMF permettant d’assouplir les modalités d’exercice de la compétence. Comme le souligne l’AMF, il serait concrètement possible de transférer ou déléguer à un EPAGE ou EPTB une partie seulement des actions relevant de chaque mission. La volonté est de maintenir l’organisation en place là où elle apparait efficace.

A titre d’exemple il est envisageable de penser que dans le bloc « défense contre les inondations et contre la mer », la  définition et la gestion des systèmes d’endiguements soit confié à un acteur (Département ou EPAGE) tandis que les opérations de gestion intégrée du trait de côte en vue de limiter l’érosion soit assuré par un autre acteur (EPCI).

Des questions en suspens

 Est également prévu que le Gouvernement présente, 6 mois après l’entrée en vigueur de cette proposition de loi, un rapport d’évaluation au Parlement. Celui-ci « étudie notamment les évolutions institutionnelles et financières possibles de cette gestion ».

Effectivement, demeure une problématique majeure : celle du financement. Comme le reconnait l’AMF, les EPCI ne peuvent être seuls à financer et assurer la gestion matérielle des fleuves. L’échelle de gestion de cette compétence est ainsi pointée du doigt par de nombreux acteurs. En effet, l’AdCF souligne que le modèle de financement est « peu abouti et organisé à la mauvaise échelle ». Il convient donc de raisonner à l’échelle de bassins versants, point que la proposition de loi n’évoque pas.

Les apports de la loi FESNEAU-FERRAND sur la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (GEMAPI)

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.