Haute-Garonne Ingénierie
Agence Technique Départementale

Les données chiffrées de population calculées selon la nouvelle méthode de recensement de l'Insee ont été publiées pour la première fois au journal officiel (décret n° 2008-1477 du 30 décembre 2008 authentifiant les chiffres des populations) mais également sur le site de l'Insee (population légale) avec effet au 1er janvier 2009.

Recueillies directement auprès de chaque foyer, croisées avec des informations issues de sources administratives, ces données sont une aide précieuse pour étudier avec finesse les besoins existants sur la commune et réaliser des études prospectives pertinentes dans des domaines aussi variés que l'urbanisme, l'enseignement, l'aide sociale, ...

Ces chiffres de population servent également à classer les communes par strates de population auxquelles correspondent différents montants de dotations et concours financiers alloués par l'Etat aux communes comme par exemple dotation de base démographique. Par ailleurs, ces seuils de population ont un impact déterminant sur la gestion de la commune (régime indemnitaire des élus, organisation du conseil municipal, création d'aire d'accueil des gens du voyage, nombre de logements sociaux, ...). En tout, plus de 351 articles législatifs ou réglementaires se référant à un seuil démographique influencent directement ou indirectement le devenir des collectivités territoriales.

La loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité (article 156 à 158) a profondément remanié les opérations de recensement de la population instituées depuis 1801 tous les 6 à 9 ans. Le recensement mené en 1999 aura été le dernier recensement intégral de la population française réalisé en une seule fois. En effet, depuis 2004, les données du recensement sont mises à jour annuellement et reposent sur des enquêtes exhaustives ou des sondages selon deux seuils de population (moins de 10 000 habitants et 10 000 habitants et plus).

Les chiffres relatifs au recensement de la population mené selon certaines règles de calcul font l'objet d'un décret d'authentification publié à la fin de chaque année avec effet au 1er janvier de l'année suivante (exemple : Décret n° 2008-1477 du 30 décembre 2008 authentifiant les chiffres des populations). L'année de référence pour les chiffres publiés au 1er janvier 2009 est l'année 2006. Les élus des communes dont la population est proche des seuils donnant accès à certains montants de dotations craignent des effets de "yoyo" classant et déclassant chaque année leurs communes selon les données démographiques recueillies.

Une méthode rénovée de recensement des populations

L'annualisation des données du recensement de la population ne signifie pas un recensement annuel de l'ensemble de la population. En fait, chaque année, environ 9 millions de personnes sont recensées soit 14 % de la population française. Les modes de recensement des populations appliqués par la méthode rénovée diffèrent selon que la commune a plus ou moins de 10 000 habitants.

Seuils de population

Communes de moins de 10 000 habitants

Elles continuent d'être recensées exhaustivement comme lors des précédents recensements mais par roulement une fois tous les 5 ans. Les communes enquêtées sont réparties en cinq groupes selon des règles précises assurant à chaque groupe le même poids démographique. Chaque année, le recensement porte sur la totalité de la population et des logements des communes de l'un des cinq groupes. Au bout de 5 ans, l'ensemble de la population des communes de moins de 10 000 habitants est ainsi recensé. Les données non nominatives issues de sources administratives sont utilisées pour actualiser les chiffres de population entre deux enquêtes de recensement.

Communes de 10 000 habitants ou plus

Elles font désormais l'objet d'un sondage. Chaque année, le recensement porte sur un échantillon d'adresses représentant 8 % des habitants de chaque commune. Au bout de 5 ans, 40 % des habitants de ces communes auront été recensés et l'intégralité du territoire des communes couverte. Par exemple sur une ville de 20 000 habitants, 8 000 personnes seront recensées en 5 ans. La mission d'information sur la nouvelle méthode de recensement, dans un rapport déposé à l'Assemblée Nationale en novembre 2008, estime que cette méthode présente des lacunes. Elle suggère de sonder non plus 8 % de la population des villes de 10 000 habitants ou plus, mais 12 % afin de collecter des données plus fines sur les quartiers des villes ou les intercommunalités.

Population moyenne

En fin d'année, les données démographiques actualisées portant sur un cinquième des communes de moins de 10 000 habitants et 8 % des habitants des communes de 10 000 habitants ou plus seront disponibles. Ces résultats ainsi additionnés permettent d'estimer une population moyenne.

Les évènements affectant positivement ou négativement la démographie des communes (création d'un lotissement, délocalisation d'une usine entraînant le départ d'une tranche de la population,...) sont pris en compte avec un décalage de deux ans dans les communes de moins de 10 000 habitants et par cinquièmes annuels successifs dans les communes de 10 000 habitants et plus et ceci à partir de l'année suivant celle du déclenchement de l'événement. Selon l'ancien mode de calcul les variations de population issues de ces événements n'étaient pas pris en compte avant huit ou neuf ans quand ils se produisaient juste après un recensement général de la population.

Enquêtes et sondages sur la population légale

Les enquêtes et sondages menés portent sur une population qualifiée de "légale" par l'Insee. Cette dernière est constituée d'une population municipale, c'est à dire la population résidant sur la commune (résidents dans un logement fixe ou une habitation mobile, personnes sans domicile fixe, détenus dans des établissements pénitentiaires) et d'une population comptée à part (personnes ayant conservé un domicile sur la commune mais résidant habituellement sur une autre commune (étudiants majeurs logés ailleurs pour leurs études, ...)).

Afin d'améliorer la qualité des études réalisées à partir de ces données, le Conseil national de l'information statistique (CNIS) donnera tous les 5 ans un avis quant au mode de détermination de la population légale après consultation des utilisateurs de ces données démographiques (administrations, collectivités, sociologues,).

Une année de référence médiane

Les chiffres de population légale sont relatifs à une même année pour toutes les communes pour assurer l'égalité de traitement entre les communes, et l'harmonisation des données statistiques.

En 2009, l'année de référence médiane sera 2006 pour les enquêtes de recensement menées entre 2004 et 2008.

Par exemple, pour obtenir la population de l'année médiane des communes de 10 000 habitants ou plus, on multiplie le nombre moyen de personnes par logement calculé à partir des 5 années de collecte, par le nombre de logements de l'année médiane issu du Répertoire d'immeubles localisés (RIL).

Cette année médiane a été retenue par l'Insee suite à un avis du Conseil d'Etat du 2 juillet 1998 qui recommandait l'égalité stricte entre les communes de "données comparables et afférentes à une même année". Ce principe d'égalité retenu pour les élections municipales a été étendu à l'ensemble des données issues du recensement.

Organisation du recensement

Le maire est chargé sous le contrôle du conseil municipal et du préfet de préparer et réaliser le recensement des populations municipales (article L. 2122-21-21 du code général des collectivités territoriales (CGCT)). L'Insee assure directement la collecte des informations auprès des personnes qui résident dans des communautés (militaires en caserne, internes des établissements scolaires, détenus d'établissements pénitentiaires, personnes âgées en maison de retraite,...). L'établissement de coopération intercommunale (EPCI) peut se voir attribuer par les communes adhérentes la compétence pour préparer et réaliser les enquêtes de recensement.

Le coût du recensement représente environ 0,05 % du budget communal par habitant. Plus de 95 % de cette enveloppe est consacrée à la rémunération du personnel recenseur. Pour compenser cette dépense, une dotation forfaitaire de recensement (DFR) est versée chaque année par l'Etat aux communes et à leurs établissements compétents.

Réévaluée chaque année, cette dotation est calculée par rapport à l'importance de la population et au nombre de logement concerné. Elle est indexée sur le point budgétaire de la fonction publique et versée en une seule fois et a priori. La commune a le libre usage de cette dotation non affectée. La dotation forfaitaire passe de 18 millions en 2008 à 21 millions en 2009 (loi de finances pour 2009).

En application de l'arrêté du 5 août 2003, les enquêtes débutent le troisième jeudi du mois de janvier pour se terminer le cinquième samedi qui suit pour les communes de moins de 10 000 habitants et le sixième samedi qui suit pour les communes de plus de 10 000 habitants.

L'Insee présente gratuitement sur son site les principales données démographiques des communes, par contre, les études particulières demandées par les collectivités sont payées par ces dernières à des tarifs élevés. En effet, les tarifs pratiqués par l'Insee selon l'arrêté du 7 juillet 2008 ne distinguent pas les demandes de particuliers de celle des communes. Ainsi l'étude sur le profil d'un quartier est d'environ 70 euros par demande. Ce principe est dénoncé dans le rapport d'information sur la nouvelle méthode de recensement présenté par Philippe Gosselin à l'Assemblée nationale en novembre 2008.

351 articles législatifs ou réglementaires font appel à un seuil démographique

L'Insee et le ministère de l'Intérieur ont recensé 351 articles législatifs ou réglementaires se référant à un seuil démographique. Ces mêmes articles détaillent 30 seuils de population variant de 100 à 500 000 habitants. Le Code général des collectivités territoriales fait référence à de tels seuils dans 165 articles, le code électoral dans 55 articles, le code général des impôts dans 29 et enfin le code de l'urbanisme de la construction et de l'habitat dans 25 articles. Les articles restants se trouvent dans divers autres codes (code de la santé publique, ...).

Des données relatives aux établissements intercommunaux difficilement comparables

Au 1er janvier 2009, 93 % des communes appartenaient à un des 2 600 groupements à fiscalité propre (bilan de l'intercommunalité présenté par le ministre de l'intérieur). Or, si l'intercommunalité améliore efficacement la gestion des collectivités territoriales, le recensement des communes appartenant à un même groupement à des dates et selon des méthodes différentes pose de réelles difficultés. Ainsi, une personne changeant de commune à l'intérieur d'un même EPCI pourra, avec le décalage de date être recensée deux fois ou être totalement exclues dudit recensement. Le rapport de la mission d'information sur la nouvelle méthode de recensement recommande d'adapter les questionnaires des communes afin de réunir des informations homogènes et comparables entre les communes adhérentes d'un même groupement.

Les inquiétudes des élus des communes dont la population décroît Crainte d'un effet de "yoyo"

De nombreux élus s'inquiètent d'avoir à gérer leur commune à court terme en dépendant chaque année de l'évolution de la population. Ainsi 9 222 communes ont vu baisser leur population entre 1999, date du dernier recensement et aujourd'hui 1 571 communes connaissent une perte de population dépassant les 10 %. Les pertes financières pour l'ensemble de ces communes sont actuellement estimées à 131 millions d'euros. Par ailleurs, 27 400 communes de moins de 1 000 habitants comptabilisant 15 % de la population française peuvent connaître des fluctuations de population d'une année sur l'autre en raison de leur faible taille.

Des élus auraient souhaité que parallèlement à la mise en place de la nouvelle méthode de recensement, le parlement ait pu légiférer sur des mesures de lissage ou d'aides dégressives pour les communes franchissant un seuil de population. Le rapport de la mission d'information sur la nouvelle méthode de recensement estime à 1 % la marge d'erreur des données recueillies; par ailleurs, le taux de non réponse du recensement 2007 est de 2,4 % et 2,6 % en 2008. L'INSEE tente de corriger ces derniers taux en estimant les habitants des logements inoccupés lors du passage des agents recenseurs.

Des mesures adoptées par la loi de finances 2009 pour limiter l'impact de la baisse de population sur les communes (article 167 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008)

Les débats parlementaires dans le cadre du vote la loi de finances 2009 ont permis de retenir trois dispositifs d'accompagnement des communes les plus touchées par les effets du recensement :

Pour les communes qui voient leur population diminuer de 10 % ou plus par rapport à 2008, la dotation de base est majorée en 2009 d'un montant égal à 50 % de la différence entre le montant de la dotation de base perçue en 2008 et le montant qu'elle devrait percevoir en 2009 (article L.2334-9 du Code général des collectivités territoriales (CGCT)).

Pour l'année 2009 et 2010, la Dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes sera calculée avec la population ayant servi au calcul de la DGF 2008, si les cinq conditions énoncées ci-après sont réunies (article L.2334-2 du CGCT) :

-la population de la commune a fait l'objet d'un arrêté modificatif de population applicable au 1er janvier 2008, modifiant l'arrêté applicable au 1er janvier 2006 ou d'un arrêté modificatif de population applicable au 1er janvier 2007,

-la population prise en compte pour le calcul des dotations 2008 est supérieure à celle authentifiée au 1er janvier 2009,

-la population DGF était supérieure ou égale à 10 000 habitants,

-la commune était éligible en 2008 à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS),

-le potentiel financier par habitant était inférieur, en 2008, de 25 % au potentiel financier moyen par habitant au niveau régional des communes de 10 000 habitants et plus.

Pour les communes membres d'un syndicat d'agglomération, un mécanisme de lissage des pertes de population sur cinq ans résultant de la disparition de leur mode de recensement spécifique a été retenu.

Nous vous rappelons que HGI-ATD ne répond qu'aux sollicitations de ses adhérents. Toute demande de documentation, conseil ou assistance ne respectant pas cette condition ne pourra aboutir.