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Agence Technique Départementale

Le Schéma départemental de la coopération intercommunale (SDCI) a été arrêté le 24 mars 2016 et publié le 30 mars.

En vertu de l’article 40 III de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite loi NOTRe), il est précisé que dès la publication du SDCI et jusqu'au 15 juin 2016, le préfet propose, pour sa mise en œuvre, la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes.

A cet effet, ses propositions de fusion ont été notifiées aux syndicats dont la fusion est prévue par le SDCI ainsi qu'au maire de chacune des communes membres, afin de recueillir l'avis du comité syndical et l'accord du conseil municipal.

A compter de cette notification, chaque organe délibérant dispose d'un délai de soixante-quinze jours pour se prononcer. A défaut de délibération dans ce délai, l'avis est réputé favorable.

Les communes membres doivent délibérer dans le délai prescrit si elles souhaitent s’opposer à cette proposition ou formuler d’autres hypothèses comme la dissolution.

Cette Fiche Technique présente les suites du la procédure du SDCI ainsi que les conséquences de la fusion notamment sur les compétences et le fonctionnement des syndicats.

Les suites du SDCI

L’arrêté de fusion pris par le préfet

Le préfet prononce par arrêté la fusion des syndicats, après accord des conseils municipaux des communes membres du syndicat sur le projet de fusion.

Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des conseils municipaux, représentant la moitié au moins de la population totale de ceux-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale.

A défaut d'accord des membres du syndicat et sous réserve de l'achèvement de la procédure de consultation, le préfet peut prononcer la fusion, par décision motivée, après avis simple de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) lorsqu’il s'agit d'un projet figurant au schéma.

La CDCI dispose d’un mois pour se prononcer à compter de sa saisine. A défaut de délibération dans ce délai, l’avis est réputé favorable. Avant de rendre son avis, cette dernière entend, de sa propre initiative ou à leur demande, les maires des communes intéressées à même d'éclairer ses délibérations.

L'arrêté de fusion intègre les propositions de modification du périmètre adoptées par la CDCI à la majorité des 2/3 de ses membres. Les amendements proposés par les communes membres des syndicats concernés par la fusion, devront être déposés par un membre de la CDCI. Ils doivent être écrits, motivés et transmis au secrétariat de la CDCI (assuré par les services de la préfecture) trois jours francs au moins avant la date de réunion de la CDCI. Les amendements sont présentés en CDCI par le rapporteur général ou, le cas échéant, par les assesseurs qui disposent de la faculté de déposer des amendements en séance (article 10 du règlement intérieur de la CDCI).

La fusion est prononcée par arrêté du préfet avant le 31 décembre 2016. L'arrêté de fusion fixe également le nombre de délégués représentant chaque commune au sein du comité du syndicat.

Les conséquences de la fusion

Les conséquences d’une fusion de syndicats dans le cadre de la mise en œuvre du SDCI sont régies par l’article 40 III de la loi NOTRe qui renvoie, pour certaines dispositions, à celles du CGCT applicables en cas de fusion de droit commun (article L.5212-27 III et IV du CGCT).

Sur les compétences du syndicat issu de la fusion

En vertu de l’article 40 de la loi NOTRe, “le nouveau syndicat exerce l'ensemble des compétences exercées par les syndicats fusionnés”.

Ainsi, à compter du 1^er janvier 2017, la nouvelle structure issue de la fusion exercera l’intégralité des compétences que les syndicats fusionnés exerçaient sur leur territoire respectif.

Si des disparités très fortes existent dans les compétences exercées par les syndicats fusionnés, une clarification et une harmonisation des compétences peuvent être nécessaires et conduire à la restitution de certaines d’entre elles aux communes. Une modification statutaire devra alors être engagée le plus tôt possible, après l’installation du comité syndical.

Toutefois, si les élus ne souhaitent pas harmoniser les compétences et conserver les compétences propres à chacun des territoires, rien n’interdit de prévoir un fonctionnement à la carte de la nouvelle structure sur le fondement de l’article L.5212-16 du CGCT. En d’autres termes, si les statuts de cette dernière doivent reprendre l’ensemble des missions des syndicats fusionnés, il est possible que les communes n’adhèrent qu’à une partie de ses missions, reprenant, de facto, les compétences qu’elles avaient transférées aux syndicats préexistants.

Il conviendra toutefois d’adapter les statuts de la nouvelle structure au regard des exigences d’un fonctionnement à la carte (liste des compétences à la carte, modalités de transfert et de reprise des compétences, etc.).

Sur l’exercice possible de compétences à la carte

Si le syndicat issu de la fusion est érigé en syndicat à la carte (article L.5212-16 du CGCT), le fonctionnement du comité syndical s’en trouvera modifié.

Ainsi, tous les délégués devront prendre part au vote pour les affaires présentant un intérêt commun à toutes les communes et notamment pour l'élection du président et des membres du bureau, le vote du budget, l'approbation du compte administratif et les décisions relatives aux modifications des conditions initiales de composition, de fonctionnement et de durée du syndicat.

Dans le cas contraire, ne prennent part au vote que les délégués représentant les communes concernées par l'affaire mise en délibération.

Le Président prend part à tous les votes, sauf pour le vote du compte administratif ou lorsqu’il est intéressé à l’affaire.

Par ailleurs, pour tenir compte du nombre de compétences transférées par chaque commune au syndicat, la décision d'institution peut fixer des règles particulières de représentation de chaque commune.

Sur les biens, droits et obligations

L'ensemble des biens, droits et obligations des syndicats fusionnés est transféré au syndicat issu de la fusion. Ce dernier est substitué de plein droit, pour l'exercice de ses compétences, dans son périmètre, aux anciens syndicats dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes.

Les contrats (notamment les emprunts) sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. Les cocontractants sont informés de la substitution de personne morale par le syndicat issu de la fusion. La substitution de personne morale dans les contrats conclus par les syndicats n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant.

La fusion de syndicats est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

Sur les personnels

L'ensemble des personnels des syndicats fusionnés est réputé relever du syndicat issu de la fusion dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les siennes.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis en application du troisième alinéa de l'article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Sur la composition du nouveau comité syndical

En vertu de l’article 40 de la loi NOTRe, le nombre de délégués représentant chaque commune est fixé par l’arrêté de fusion. Ce nombre est déterminé par un accord de la majorité qualifiée des communes. A défaut d’accord, la représentation est arrêtée par le Préfet à raison de deux délégués titulaires par commune membre.

Les règles de représentation

L’article L.5212-7 CGCT pose le principe d’une représentation égale des communes membres d’un syndicat intercommunal : « Chaque commune est représentée dans le comité par deux délégués titulaires. »

Toutefois, cette règle ne s’applique qu’à défaut de dispositions contraires dans les statuts du syndicat (art. L.5212-6 du CGCT). En d’autres termes, les communes peuvent s’entendre afin de prévoir un système de représentation dérogatoire au système strictement égalitaire.

Par exemple, peuvent être retenus des critères prenant en compte le poids démographique des communes membres ou la part de leur participation financière dans le budget du syndicat.

En toute hypothèse, et contrairement à ce qui vaut pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre (art. L.5211-6-1 du CGCT), aucune disposition légale ne prévoit qu’une commune ne peut pas disposer de plus de la moitié des sièges au sein du comité syndical.

La détermination des modalités de représentation 

Il est recommandé que les communes intéressées se prononcent sur la représentation dans la délibération par laquelle elles donneront leur avis sur le projet de fusion.

En effet, le nombre de délégués représentant chaque commune doit figurer dans l’arrêté préfectoral de fusion, après avoir été déterminé par accord des organes délibérants dans les conditions de majorité prévues pour la mise en œuvre du projet de fusion dans le cadre du SDCI (art. 40 III de la loi NOTRe).

Pour rappel, « Cet accord doit être exprimé par la moitié au moins des organes délibérants des membres de tous les syndicats inclus dans le projet de fusion, représentant la moitié au moins de la population totale de ceux-ci, y compris le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse si cette dernière représente au moins le tiers de la population totale » (même disposition).

A défaut d’accord des communes sur ce point, les conditions de représentation sont fixées par le préfet (art. 40 III préc. de la loi NOTRe).

Il s’agira alors du système égalitaire prévu par la loi dès lors que le préfet ne saurait imposer un système de représentation dérogatoire qui n’aurait pas recueilli l’accord des communes (CE, 28 avr. 1950, Cne de Lombez, Rec. p. 238).

Si la fixation des règles de représentation revient au préfet faute d’accord entre les communes, il sera toujours possible, une fois le nouveau syndicat créé, de modifier la répartition des sièges en procédant à une modification statutaire dans les conditions prévues par l’article L.5211-20 du CGCT.

La décision de modification sera subordonnée à l'accord des conseils municipaux exprimé dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création du syndicat.

En l’occurrence, cette majorité devra comprendre deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, parmi lesquels devront obligatoirement figurer les conseils municipaux des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale concernée (art. L.5211-5 II du CGCT).

Une nouvelle élection des délégués

Quelles que soient les règles de représentation retenues par les communes ou par le préfet, la fusion entraînera une nouvelle élection de l’ensemble des délégués des communes au comité syndical (art. L.5212-27 IV du CGCT, applicable par renvoi du dernier alinéa de l’art. 40 III préc. de la loi NOTRe).

Autrement dit, quelles que soient les modifications susceptibles d’intervenir entre la représentation des communes au sein des syndicats existants et leur représentation au sein du nouveau syndicat, les délégués en place ne pourront poursuivre leurs fonctions sans qu’il ne soit procédé à une nouvelle désignation.

Si une commune néglige ou refuse de désigner ses délégués, elle sera représentée, au sein de l'organe délibérant du nouveau syndicat, soit par le maire si elle n'y compte qu'un délégué, soit, si elle dispose de plusieurs délégués, par le maire et le premier adjoint (même disposition).

Il faut par ailleurs savoir qu’une période transitoire est organisée, au cours de laquelle le mandat des délégués en fonction avant la fusion est prorogé jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant, qui doit intervenir au plus tard le vendredi de la quatrième semaine suivant la fusion (art. L.5212-27 IV préc. du CGCT).

La présidence du syndicat issu de la fusion est quant à elle assurée par le plus âgé des présidents des syndicats ayant fusionné (même disposition).

Les pouvoirs de l'assemblée des délégués et du président sont limités, durant cette période, aux actes d'administration conservatoire et urgente (même disposition).

Sur le nombre de vice-présidents

Le nombre de vice-présidents du syndicat est déterminé par l’article L.5211-10 du CGCT qui prévoit notamment que :

“Le bureau de l'établissement public de coopération intercommunale est composé du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, éventuellement, d'un ou de plusieurs autres membres.

Le nombre de vice-présidents est déterminé par l'organe délibérant, sans que ce nombre puisse être supérieur à 20 %, arrondi à l'entier supérieur, de l'effectif total de l'organe délibérant ni qu'il puisse excéder quinze vice-présidents. Pour les métropoles, le nombre de vice-présidents est fixé à vingt.

Toutefois, si l'application de la règle définie à l'alinéa précédent conduit à fixer à moins de quatre le nombre des vice-présidents, ce nombre peut être porté à quatre.”

Le nombre de vice-présidents dépend donc l’effectif du comité syndical, mais il peut être fixé à 4 si la règle des 20 % conduit à fixer à moins de 4 le nombre de vice-présidents.

Enfin, le comité syndical peut, à la majorité des 2/3, fixer un nombre de vice-présidents supérieur à celui qui résulte de l'application des règles précédentes, sans pouvoir dépasser 30 % de son propre effectif et le nombre de quinze.

Sur les conséquences budgétaires et fiscales

Les conditions patrimoniales et financières de la fusion

La disparition des syndicats fusionnés se faisant de manière concomitante avec la création du nouveau syndicat, il n’y a pas lieu de répartir l’actif et le passif des syndicats entre les communes membres avant de procéder à de nouvelles mises à disposition. 

La fusion est effectuée à titre gratuit et ne donne lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe, salaires ou honoraires (art. L.5212-27 III du CGCT).

La comptabilité du nouveau syndicat

Le comptable de chaque syndicat est chargé de transférer la comptabilité des syndicats préexistants vers le syndicat issu de la fusion.

L’ensemble des comptes mouvementés des syndicats amenés à fusionner sont alors consolidés dans le nouveau syndicat, sans retour préalable aux communes. La reprise est effectuée compte par compte, y compris pour les opérations d’ordre non budgétaire.

Pour leur part, les résultats consolidés apparaissent dans la colonne « Transfert ou intégration des résultats par opération d’ordre non budgétaire » de l’état II-2 du compte de gestion du nouveau syndicat.

De manière classique, ils sont repris en fonctionnement et/ou en investissement au budget primitif du nouveau syndicat ou par décision modificative.

Le budget du nouveau syndicat

Le nouveau syndicat dispose d’un délai de trois mois à compter de sa création pour adopter son budget (articles L.1612-3 et L.1612-20 du CGCT).

Dans l’attente, un état consolidé des autorisations budgétaires ouvertes par les anciens syndicats l’année précédant la fusion est réalisé par l’ordonnateur du nouveau syndicat. Il lui permet, conformément à l’article L.1612-1 du CGCT :

de mettre en recouvrement les recettes et d’engager, liquider et mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de ces montants N-1 ;

de mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget ;

sur autorisation de l'organe délibérant, d’engager, liquider et mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts aux budgets fusionnés de l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette.

Les participations communales

Il appartient aux communes, lors de l’élaboration des statuts du futur syndicat, de définir les modalités de calcul des contributions communales (article L.5212-19 du CGCT). Sous réserve de respecter le principe d’égalité devant les charges publiques, les communes disposent d’une certaine marge de manœuvre en la matière (par habitant, par exemple).

Le syndicat peut également proposer aux communes de fiscaliser tout ou partie de leur contribution. Cette fiscalisation doit être obligatoirement précédée d’une consultation de chaque conseil municipal dans un délai de 40 jours. Chaque conseil est libre de s’y opposer en affectant d'autres ressources au paiement de sa quote-part (article L.5212-20 du CGCT).

Par ailleurs, dans l’hypothèse où le syndicat issu de la fusion serait à la carte, les  communes supportent obligatoirement les dépenses correspondant aux compétences qu'elles ont transférées au syndicat ainsi qu'une part des dépenses d'administration générale (article L. 5212-16 du CGCT).

En vertu de l’article R.5212-1-1 du CGCT, les syndicats à la carte sont soumis aux mêmes règles de présentation budgétaire que les autres EPCI. Toutefois, leur présentation budgétaire est complétée par un tableau récapitulatif croisant les comptes par nature et les compétences transférées par les communes adhérentes. Cet état permet de distinguer les dépenses d’administration générale des dépenses afférentes à chacune des compétences du syndicat et de calculer les contributions de chaque commune adhérente au regard des compétences qu’elle a effectivement transférées.

Les indemnités de vice-présidents

La loi n°2016-341 du 23 mars 2016 met un terme au problème né de la loi NOTRe concernant les indemnités de fonction des exécutifs des syndicats intercommunaux et des syndicats mixtes  : la loi NOTRe avait en effet supprimé, depuis le 9 août 2015, la base légale pour le versement des indemnités de fonction aux présidents et vice-présidents notamment des syndicats de communes dont le périmètre était inférieur à celui de l'EPCI à fiscalité propre.

Ainsi pour les syndicats de communes, la version de l’article L.5211-12, dans sa rédaction antérieure à l'article 42 de la loi NOTRe, est applicable du 9 août 2015 jusqu’au 31 décembre 2019.

Dans ce cadre, il est tout à fait possible de fixer une indemnité pour les vice-présidents, sous réserve qu’ils bénéficient d’une délégation.

A noter que si le comité décide d’aller au-delà de la limite des 20 % de vice-présidents, l’enveloppe indemnitaire globale reste identique.

L’excédent de trésorerie d’un syndicat fusionné

En vertu de l’article L.5212-27 du CGCT, l’ensemble des biens, droits et obligations des établissements publics fusionnés est transféré au syndicat issu de la fusion. L’excédent de trésorerie du budget des syndicats fusionnés a donc vocation à être attribué au nouveau syndicat et aucun dispositif n’est prévu quant à la possibilité de maintenir cet excédent pour chacune des compétences du futur syndicat.

Pour autant, si ce dernier est à la carte, les dépenses engagées pour chacune des compétences ne pourront l’être que sous réserve des crédits votés dans le cadre du budget (article 30 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 portant règlement général sur la comptabilité publique). Or, dans le cadre d’un syndicat à la carte, si les délégués ne prennent part au vote que sur les compétences que leurs communes ont transféré, l’ensemble des délégués vote le budget.

Cela signifie que les communes membres d’un syndicat qui sera fusionné et qui détient un excédent de trésorerie, pourraient donc, sous réserve qu’elles soient majoritairement représentées au sein du futur comité syndical, garder la maîtrise de la dépense de cet excédent à l’occasion du vote du budget.

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